UNESCO Social and Human Sciences
 
You are in the MOST Phase I website (1994-2003).
The MOST Phase II website is available at: www.unesco.org/shs/most.
 


 

Parler ou ne pas parler

Les droits des personnes appartenant à des minorités linguistiques

Document de travail préparé pour le Groupe de travail
sur les droits des minorités des Nations unies

Dr Fernand de Varennes
Murdoch University, Australie
21 mars 1997

A. DROITS DES MINORITES ET AUTRES "DROITS LINGUISTIQUE" : CE QUI NE FIGURE PAS DANS LA DECLARATION DE L'ORGANISATION DES NATIONS UNIES

1. Il est essential de mettre l'accent sur certaines limites inhérentes à la Déclaration des Nations Unies sur les questions linguistiques. Il semble que l'on n'ait jamais voulu en faire un code général de tous les droits de l'homme, établis en droit international ou émergents, concernant directement ou indirectement les langues. à strictement parler, il conviendrait principalement de considérer qu'elle vise les droits énoncés dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques en son article 27, seule disposition traitant des minorités.

2. C'est donc à la source de la Déclaration que l'on peut imputer certaines lacunes. La liberté d'expression, par example, n'y est pas expressément mentionnée, même s'il est maintenant évident que cette liberté protège l'utilisation en privé de la langue. Dane l'affaire Ballantyne, Davidson et McIntyre c. Canada (1) le Comité des droits de l'homme de l'ONU à expressément indiqué que la 1égislation faisant du français la seule langue officielle pour les enseignes commerciales extérieures au Québec, à l'exclusion de toutes les autres langues, dans les affaires privées, portait atteinte à la liberté d'expression garantie à tous par l'article 19 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

3. Pour les personnes qui appartiennent à des minorités linguistiques, la liberté d'expression peut être un droit extrêmement important s'agissant de l'usage privé d'une langue, main ce n'est pas un droit dont elles peuvent se prévaloir en tant que membres d'un groupe minoritaire. Tout un chacun jouit de la liberté d'expression, que l'on appartienne à une majorité ou à une minorité. Dans cette perspective, il est clair que si la liberté d'expression peut être très importante pour la protection des minorités linguistiques dans certains pays, elle ne découle pas en tant que telle de l'article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Elle n'est pas expressément énoncée dans la Déclaration de l'ONU parce que certains droits de l'homme individuels qui peuvent avoir un rô1e dans des domaines tels que la langue (et la religion ou la culture) ne sont pas des droits des minorités. De ce fait, ils n'entrent pas dans le champ de la Déclaration.

4. Par ailleurs, la Déclaration est muette au sujet du droit d'un inculpé qui ne comprend pas la langue utilisée par le tribunal de bénéficier du concours d'un interprète. Là encore, du fait qu'il s'agit d'un droit individuel et non d'un droit des minorités, ce droit n'est pas énoncé dens la Déclaration même s'il est largement considéré comme un droit fondamental en droit international.

5. Un dernier example illustrant un droit individuel qui n'est pas directement couvert par la Déclaration est la reconnaissance croissante de l'impact de la non-discrimination en matière de préférences linguistiques par les pouvoirs publics. Certes, l'interprétation de cet aspect du principe de non-discrimination en droit international fait encore l'objet de tout un processus d'élucidation, mais l'idée est de plus en plus acquise que l'application de la non-discrimination doit tenir compte de la nécessité d'assurer un équilibre entre les intérêts légitimes et les buts d'un Etat prescrivant certaines préférences d'une part, et l'inconvénient, l'injustice ou la charge que cela représente pour les individus de l'autre. Cela revient à déterminer si, en fin de compte, la mesure ou l'action est "raisonnable", "arbitraire" ou "équitable".

6. Dane le cadre de la présente étude, il semble clair que l'interdiction de discrimination fondée sur la langue ne signifie pas qu'un Etat ne peut pas privilégier une langue par rapport à d'autres. Un Etat ne pourrait jamais être tenu de mener la totalité de ses activités dans toutes les langues parlées par les personnes qui vivent sur son territoire. La non-discrimination n'interdit pas toutes les distinctions fondées sur la langue mais uniquement celles qui sont "déraisonnables", tous facteurs pertinents considérés : ceux qui sont liés aux intérêts et buts de l'Etat et ceux qui sont liés aux intérêts et aux droits de l'individu et à la manière dont celui-ci est touché.

7. En utilisant une seule langue dans les écoles publiques, les services publics, les activités administratives, ou en prescrivant la langue à utiliser lors des procès, un Etat fait une distinction fondée sur la langue. Il montre sa préférence pour cette langue officielle ou nationale unique, qui profite à certains individus, dont c'est la première langue, au détriment d'autres, qui ne la connaissent ou ne la maîtrisent pas ou se voient refuser l'avantage ou le privilège d'utiliser leur propre première langue.

8. Bien que les inconvénients linguistiques existent réellement, l'application correcte de la non-discrimination ne garantit pas la possibilité ou l'obligation d'utilisation de la langue privilégiée de chaque individu par les pouvoirs publics. Ce qui est requis, c'est la réalisation d'un certain équilibre, la recherche de résultats raisonnables compte tenu des intérêts et buts légitimes de l'Etat et de l'effet que la distinction que fait ce dernier entre les langues à sur un individu et de l'avantage que d'autres en retirent à son détriment.

9. Dans la pratique, cela signifierait d'une manière générale que la non-discrimination ne peut être invoquée utilement que lorsqu'un nombre d'individus suffisamment grand ou concentré est touché par un type de service public ou d'activité publique donné, tel que l'enseignement public dans telle ou telle langue.

10. La présente interprétation de ce principe de non-discrimination ne figure pas non plus dans les dispositions de la Déclaration des Nations Unies parce que la non-discrimination n'est pas spécifiquement un droit des minorités au titre de l'article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Certes, les minorités linguistiques pourraient sans aucun doute tirer avantage - dans des circonstances.appropriées - de l'application du principe de non-discrimination dans les activités de l'Etat comportant une préférence linguistique, mais à strictement parler, il s'agit d'un droit individuel indépendant de l'appartenance à une minorité.

B. CONTENU ET PORTEE DES DROITS LINGUISTIQUES SELON LA DECLARATION DES NATIONS UNIES

1. La protection et la promotion de l'identité des minorités linguistiques (article premier)

11. De l'article premier de la Déclaration des Nations Uniesdécoule une obligation expresse pour les Etats : ils "adoptent les mesures 1égislatives ou autres" pour protéger l'identité des minorités et favoriser l'instauration des conditions propres à promouvoir cette identité.

12. Le type de législation que les Etats doivent adopter pour s'acquitter de cette obligation n'est pas précisé, ce qui, certes, donne une grande marge pour déterminer ce qui est approprié dans tel ou tel contexte, mais laisse en même temps planer bon nombre d'incertitudes. On ne sait notamment si le droit en question implique de la part des autorités une action expresse concernant la langue utilisée pour la prestation de services au public. Par exemple, l'article premier fait-il obligation à un Etat d'avoir des fonctionnaires capables de communiquer avec des personnes appartenant à des minorités linguistiques dans la langue de ces dernières dans certaines conditions ? Ou comporte-t-il simplement l'obligation d'adopter les mesures 1égislatives ou autres nécessaires pour créer des conditions propres à permettre à une minorité linguistique d'être libre de se prévaloir de son identité ? Suffit-il, pour que soit remplie l'obligation faite aux Etats de favoriser "l'instauration des conditions propres à promouvoir" la langue d'une minorité, que la 1égislation garantisse à celle-ci la liberté de se prévaloir de sa langue par example ?

13. Ces questions sont au coeur de la nature et de l'objet de la Déclaration des Nations Unis, or il est difficile d'y répondre de manière décisive. Ce qui semble certain, c'est qu'il y a à tout le moins l'obligation d'adopter des mesures qui garantissent une forme ou une autre de protection du droit des membres d'une minorité d'utilizer librement leur langue entre eux. Cela est confirmé par le contenu et la substance des autres dispositions de la Déclaration des Nations Unies ainsi que par l'Observation générale du Comité des droits de l'homme des Nations Unies sur l'article 27.

14. Il semblerait par ailleurs logique d'ajouter qu'il doit y avoir pour l'Etat l'obligation de fournir les services qui sont essentiels à la préservation de l'identité des minorités linguistiques. Par example, la promotion d'une langue minoritaire est hautement improbable si cette langue ne peut être utilisée comme moyen d'instruction dans les écoles puisque, comme la dit Claude Jullian, "une langue qu'on n'enseigne pas est une langue qu'on tue" (2). Or, dans ce domaine fondamental pour la survie de l'identité des minorités linguistiques, la Déclaration des Nations Unies ne se prononce pas de manière ferme : les Etats "devraient" prendre des mesures appropriées pour que, dans la mesure du possible, les personnes appartenant à des minorités aient la possibilité d'apprendre leur langue et de recevoir une instruction dans leur langue.

15. L'utilisation, dans l'alinéa 3 de l'article 4, de l'expression "devraient prendre" à la place de "prennent" est lourde de sens, comme on le verra dans un autre chapitre. Au lieu d'affirmer clairement que les Etats doivent, dans certaines conditions, assurer l'enseignement public d'une langue minoritaire ou dans cette langue, la Déclaration des Nations Unies se contente de laisser entendre que ce serait un résultat "souhaitable", mais nullement nécessaire. (3)

16. A première vue, cela peut paraïtre surprenant, mais il faut se rappeler que la Déclaration des Nations Unies ne prétend pas être un catalogue exhaustif de tous les droits ouverts aux minorités linguistiques au titre des droits de l'homme et des libertés fondamentales consacrés au plan international : c'est une déclaration qui "s'inspire" essentiellement de l'article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

17. Peut-être la meilleure manière de procéder serait-elle de considérer l'article premier comme une disposition de caractère intentionnel, qui reconnaît la nécessité d'adopter une vision tolérante, généreuse et libérale de l'existence des minorités linguistiques au sein d'un Etat. Au lieu d'imposer aux Etats un ensemble précis d'actions, l'article premier trace une orientation de caractère général : les Etats ont l'obligation d'adopter les mesures nécessaires, 1égislatives et autres, pour protéger la langue des minorités comme élément essentiel de leur identité. Ils doivent également prendre des lois ou d'autres mesures pour favoriser l'instauration des conditions propres à promouvoir les langues minoritaires. Ce que cela implique concrétement dépendra de la situation spécifique de chaque Etat, des menaces qui pèsent sur l'existence des minorités linguistiques et des conditions qui freinent la promotion de leur langue.

18. Cependant, le moins qu'on puisse dire, c'est que l'article premier fait valoir qu'il ne suffit plus pour un Etat de prétendre qu'il n'a pas d'obligation à l'égard des minorités linguistiques à part celle de ne pas s'immiscer dans leurs affaires. Même si l'identité d'une minorité linguistique n'est pas menacée directement par une politique officielle ou toute autre menée de l'Etat, l'article premier attribue aux Etats la tâche d'instaurer des conditions de sécurité et de respect. La langue minoritaire doit étre protégée contre les menaces extérieures et l'Etat doit favoriser l'instauration des conditions propres à sa promotion au lieu de laisser des situations pernicieuses dominer une minorité et l'opprimer. Faute de quoi, il violerait l'essence même des droits de l'homme, à savoir la reconnaissance de la valeur et de la dignité inhérentes à tous les êtres humains, ainsi que de leur diversité.

19. Cette disposition pourrait par example protéger l'existence de l'identité linguistique d'une minorité ou en favoriser l'instauration des conditions propres à sa promotion en interdisant tout acte d'intolérance avilissant pour une langue minoritaire et ses locuteurs. Qu'il s'agisse de restaurants, de bar ou de tout autre lieu accessible au public, les Etats doivent peut-être légiférer pour empêcher les propriétaires d'interdire l'usage en privé d'une langue minoritaire dans leurs établissements tout simplement parce que cela "gênerait" d'autres clients ou risquerait de déranger. Des règlements tels que "Réservé aux Anglais" ou "Réservé aux Blancs" sont des marques d'intolérance à l'égard des autres parce qu'ils sont différents et en quelque sorte considérés comme n'étant pas de même "valeur". Dans ces deux cas d'intolérance, l'Etat est tenu de prendre des mesures concrètes pour créer un environnement propice à l'acceptation de ces différences entre les êtres humains. (4)

2. Utilisation d'une langue minoritaire en public ou en privé (art. 2)

20. L'article 2 de la Déclaration des Nations Unies semble se limiter, en ce qui concerne les minorités linguistiques, à la reconnaissance du droit des personnes d'utiliser leur propre langue "en privé ou en public, librement et sans ingérence ni discrimination quelconque". Cette disposition ne vise que l'utilisation d'une langue minoritaire par des individus ou des entités privées sans imposer aux Etats l'obligation de fournir des services ou prestations publics dans une langue minoritaire.

21. Il s'agit pourtant d'un droit important pour les personnes appartenant à des minorités linguistiques. Cette disposition interdit à un Etat toute ingérence qui empêcherait l'utilisation d'une langue minoritaire en privé et librement, bien que d'autres droits de l'homme peuvent aider à protéger l'utilisation en privé d'une langue minoritaire dans certaines situations, notamment le droit à la vie privée, à la non-discrimination et à la liberté d'expression.

Noms et prénoms

22. Si le droit pour une personne d'avoir son nom dans sa propre langue est protégé par le droit à la vie privée (5), il l'est également par l'article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et l'article 2 de la Déclaration des Nations Unies dans le cas d'une personne appartenant à des minorités linguistiques.

23. Qu'il s'agisse d'utiliser le nom d'une personne au cours d'une cérémonie religieuse, d'un débat en privé chez soi ou dans la rue, d'une enseigne ou d'une affiche apposée sur une propriété privée, il s'agit de l'utilisation par une personne de termes provenant d'une langue minoritaire dans la sphère privée. Tout Etat qui chercherait à interdire à une personne appartenant à une minorité d'utiliser son nom du fait que seuls les noms de la langue officielle, non minoritaire sont autorisés, enfreindrait à l'évidence le principe énoncé à l'article 2.

Utilisation d'un système d'écriture par une minorité linguistique

24. La langue d'une minorité peut comprendre une écriture (arabe, cyrillique, etc.) différente du système d'écriture reconnu par l'Etat. Certes, la Déclaration des Nations Unies n'impose pas aux Etats d'utiliser telle ou telle écriture dans aucune de leurs activités officielles, mais l'article 2 s'oppose à ce qu'ils interdisent l'utilisation de l'écriture d'une minorité (en tant qu'un aspect de sa langue) dans la vie privée. Qu'il s'agisse d'écriture dans la correspondance privée, d'impression d'un livre par des entités privées ou d'affichage d'enseignes extérieures par une compagnie privée, toutes ces activités représentent autant de situations dans lesquelles les personnes ont le droit d'utiliser leur propre langue minoritaire en privé ou en public.

2.1 Utilisation d'une langue minoritaire en privé

25. Les personnes appartenant à une minorité linguistique ont le droit d'utiliser leur propre langue en privé. Cela recouvre un vaste éventail de situations importantes pour la vie quotidienne et la vitalité de nombreuses minorités linguistiques. Interpréter des chansons écrites dans une langue minoritaire, parler à ses enfants chez soi dans la langue minoritaire, être en mesure d'écrire sa correspondance privée ou de parler à un ami ou à un voisin en privé dans sa propre langue, tout cela est garanti par l'article 2. (6) Les personnes appartenant à une minorité linguistique doivent également avoir le droit, en vertu de cette disposition, de conserver des documents et livres écrits dans la langue de cette minorité. Par example, les personnes appartenant à une minorité linguistique peuvent tenir les registries d'une entroprise ou d'une association dans sa propre langue, encore que l'Etat puisse 1également et valablement leur demander de fournir aussi de tels registres dans la langue officielle ou dans la langue de la majorité. (7)

26. Très peu d'Etats cherchent à empécher les individus d'utiliser la langue de leur choix dans un cadre privé. (8) Il est pour ainsi dire universellement admis qulun Etat nepeut s'immiscer dans le choix que fait une personne de sladresser à un voisin dans se propre langue sur la voie publique ou chez elle. ce type de comportement cat protégé au titre de la liberté d*expression et s'applique donc à tous, y compris aux personnes appartenant à des minorités ethniques.

2.2 Utilisation d'une langue minoritaire dans des activités privées de caractère collectif

27. La droit des personnes appartenant à une minorité linguistique d'utiliser leur propre langue (al. 1, art. 2), en communauté avec les autres membres de leur groupe (al. 1, art. 3), ainsi que le droit de ces personnes de créer et de gérer leurs propres associations (al. 4, art. 2) peuvent être rapprochés de manière à faire apparaître l'idée que l'utilisation collective d'une langue minoritaire est protégée par la Déclaration des Nations Unies.

28. Cela laisse fortement entendre que l'interdiction de constituer des groupes sociaux, culturels, voire politiques au simple motif qu'ils utilisent une langue minoritaire dans leurs activités serait contraire tant à l'esprit qu'à la lettre des dispositions de la Déclaration.

29. Fait encore plus important, ces dispositions confirment que les minorités linguistiques ont le droit de créer et d'exploiter leurs propres écoles privées - y compris celui de gérer ces écoles - et d'y utiliser leur langue pour enseigner à leur convenance. Le droit d'utiliser en communauté une langue minoritaire dans le cadre d'un enseignement privé ne signifie pas en soi qu'un Etat doit financer ces activités. Toutefois, l'assistance financière est désignée dans l'alinéa 3 de l'article 4 de la Déclaration des Nations Unies comme une mesure souhaitable et sera examinée de manière plus détaillée.

30. Il convient également de faire observer que si les minorités linguistiques sont habilitées à créer et à exploiter en toute liberté leurs propres écoles privées, cela n'empêche pas l'Etat d'exiger que tous les élèves acquièrent une certaine connaissance de la langue officielle ou de la langue majoritaire du pays. De nombreux documents et traités internationaux reconnaissent que non seulement l'Etat peut le faire, mais qu'il en à même lobligation afin d'éviter la création de "ghettos" linguistiques ou de désavantager gravement les élèves appartenant à des minorités linguistiques. (9)

2.3 Utilisation d'une langue minoritaire en public

31. L'article 2 reconnaît également que le droit des personnes appartenant à une minorité d'utiliser leur propre langue entre elles comporte dans certains cas un aspect "public". Cela n'entraîne pas pour les Etats l'obligation d'utiliser les langues des minorités dans leurs propres activités, (10) mais s'applique plutôt à des situations dans lesquelles l'utilisation en privé d'une langue minoritaire lorsque l'ensemble du public y est exposé. Si une station radiophonique privée émet un programme dans une langue minoritaire, elle peut toucher non seulement les membres de la minorité linguistique mais également d'autres individus en raison de son caractère public. Il en est de même lorsqu'une affiche ou une enseigne est exposée à la vue du public ou lorsqu'un groupe d'individus parle une langue minoritaire dans un parc public ou dans la rue. Bien que ces activités conservent un "caractère privé" puisqu'elles concernent des personnes agissant à titre privé et non en tant que représentants ou agents de l'Etat, elles comportent malgré tout une dimension publique car elles peuvent toucher des individus non membres de la minorité linguistique.

32. L'usage en public d'une langue minoritaire ainsi comprise signifie que l'on ne peut empêcher des personnes appartenant à des minorités de diffuser en privé des documents imprimés, des revues ou des livres dans des kiosques simplement parce qu'ils sont rédigés dens une langue "interdite". L'on ne peut les empêcher d'utiliser leur propre langue lors de conférences, de réunions ou d'assembldes privées, même si le lieu de rencontre est ouvert au public.

33. Toute interdiction que ferait un Etat à un individu d'utiliser une langue minoritaire sur des affiches, enseignes commerciales, etc., à l'adresse du public serait contraire à l'article 2 et constituerait une infraction à la liberté d'expression.

34. Dane le cas des médias privés tels que journaux, livres, émissions de radio ou de télévision, l'Etat ne doit pas s'opposer à l'usage en privé d'une langue minoritaire. Toute interdiction totale ou toute restriction sévère dans ce domaine dépasserait le cadre du contrôe réglementaire normal de l'Etat sur les médias. Il en serait ainsi si des personnes appartenant à des minorités linguistiques ne pouvaient pas, par example, publier ni distribuer en public un ouvrage écrit dens leur propre langue ou encore si une station de radio privée n'était pas autorisée à produire et à diffuser des programmes préparés dans une langue minoritaire.

2.4 Utilisation d'une langue minoritaire par les autorités publiques

35. La Déclaration des Nations Unies n'explicite pas exactement les mesures que les Etats doivent prendre pour protéger l'existence de l'identité linguistique des minorités et favoriser l'instauration des conditions propres à promouvoir cette identité. Toutefois, l'article premier ne laisse guère de doute que tous les Etats ont l'obligation d'adopter des mesures 1égislatives ou autres qui sont nécessaires pour parvenir à ces fins. Il n'est pas interdit de penser que l'un des moyens les plus efficaces de protéger l'identité d'une minorité linguistique et de favoriser l'instauration des conditions propres à permettre aux minorités de parler leur propre langue en public "librement et sans ingérence ni discrimination quelconque", comme le stipule l'article 2, consiste à faire en sorte que des fonctionnaires de l'Etat utilisent une langue minoritaire lorsque cela est raisonnable. Que cette pratique puisse être nécessaire au sens de l'article premier de la Déclaration des Nations Unies trouve sa justification dans ce qui apparaît de plus en plus comme l'approche libérale et la prise en considération des besoins des personnes appartenant à des minorités.

36. Un nombre croissant de traités internationaux montrent que de nombreux Etats en viennent de plus en plus à adopter une attitude constructive et raisonnable face à la présence des minorités linguistiques. Lorsque les autorités nationales, régionales ou locales comptent un nombre suffisamment élevé de personnes dont la langue maternelle est une langue minoritaire, les Etats admettent en général qu'ils sont tenus d'assurer un niveau de service proportionnel à l'importance numérique de cette population.

37. Dans les circonscriptions administratives ayant une forte concentration de locuteurs de langues non officielles ou minoritaires, les autorités locales devraient renforcer l'utilisation de ces langues dans la prestation des services proportionnellement à l'augmentation de ce type de population. Des mesures pourraient être prises sslon la progression ci-après, par example :

    1. Fourniture des textes et formulaires officiels d'usage courant dans la langue non officielle ou minoritaire ou en version bilingue;
    2. Acceptation par les autorités des demandes orales ou écrites faites dans la langue non officielle ou minoritaire;
    3. Acceptation par les autorités des demandes orales ou écrites faites dans la langue non officielle ou minoritaire et réponses dans cette langue;
    4. Mise en place d'un nombre d'agents chargés des contacts avec le public suffisant pour permettre l'utilisation de la langue non officielle ou minoritaire;
    5. Utilisation effective de la langue non officielle ou minoritaire comme langue de travail interne et quotidienne au sein des services publics.

38. De nombreux traités et instruments internationaux récents consacrent le principe de l'échelonnement des mesures à adopter pour faire face à la présence de minorités linguistiques sur le territoire des pays. L'Initiative contreuropéenne pour la protection des droits des minorités (dont l'article 13 stipule que chaque fois que dans une région, le nombre des personnes... atteint... un niveau significatif), la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (article 10 : "Dans les aires géographiques d'implantation substantielle ou traditionnelle des personnes appartenant à des minorités nationales, lorsque ces personnes en font la demande et que celle-ci répond à un besoin réel") et la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (article 10 : "Dans les circonscriptions des autorités administratives... dans lesquelles réside un nombre de locuteurs... qui justifie les mesures ci-après et selon la situation de chaque langue", pour ne citer que ceux-ci, sont autant d'instruments qui reconnaissent de manière tacite que les minorités et leurs langues doivent être respectées et prises on considération dans certaines situations, le cas échéant.

39. Bien qu'il semble qu'aucun instrument international n'essaie de fournir une norme démographigue précise permettant de dire quand l'utilisation d'une langue minoritaire par les autorités publiques constitue une réponse appropriée et raisonnable, au moins une organisation non gouvernementale s'y est employée dans le cadre d'un projet de protocole relatif à la Convention pour la protection des minorités nationales ou des groupes ethniques applicable aux Etats membres du Conseil de l'Europe.

40. La langue d'un groupe ethnique est langue officielle si elle est par1ée par un groupe autonome représentant au moins 20 %, 6 % et 5 % de la population d'une commune (y compris des parties de la commune ou des fractions d'une commune dotée d'organes auxiliaires indépendants de la commune) d'une circonscription administrative ou judiciaire, ou d'une division administrative plus vaste, respectivement.

3. Contacts au-delà des frontières et minorités linguistiques (art. 2.5)

41. L'alinéa 5 de l'article 2 de la Déclaration des Nations Unies reconnaît le droit des personnes appartenant à une minorité linguistique d'avoir des contacts au-delà des frontières avec des citoyens d'autres Etats auxquels elles sont liées par leur appartenance linguistique. Ici encore, la plupart des Etats ne semblent pas contester directement ce droit dans leur 1égislation, mais ils sont peu nombreux à le reconnaître expressément. Toutefois, un certain nombre, dont la Lituanie, la Pologne et la Lettonie, ont reconnu par voie de traité la validité et le caractère souhaitable de ce droit pour les personnes appartenant à des minoritée. (11)

42. Comme l'a expliqué un commentateur, un tel droit peut être très important pour les minorités séparées par une frontière en ce sens que c'est une source potentielle d'appui et d'inspiration pour leurs activités culturelles et linguistiques :

Il s'agit là d'un droit particulièrement important pour les minorités, si elles veulent promouvoir et renforcer leurs caractéristiques communes. Le droit consacré par cet écrit concerne tout d'abord les minorités dispersées sur le territoire d'un ou de plusieurs Etats. Il est en outre destiné à s'appliquer aux nombreuses minorités établies près des frontières et qui présentent les mêmes caractéristiques ethniques, religieuses ou linguistiques que la population des Etats voisins. Pour elles, le droit d'entretenir des contacts avec les populations limitrophes, y compris en se déplaçant dans ces Etats, revêt une importance particulière. (12)

4. Le droit des minorités d'apprendre leur langue maternelle ou de recevoir une instruction dans leur langue maternelle (art. 4.3 et 4.4)

4.1 Enseignement public dans la langue d'une minorité

43. L'enseignement public dans une langue minoritaire serait sans aucun doute une des mesures les plus efficaces possibles pour "protéger l'existence et l'identité linguistique des minorités" et "favoriser l'instauration des conditions propres à promouvoir cette identité" comme le stipule l'article premier de la Déclaration des Nations Unies. Le langage légèrement plus réservé adopté à l'alinéa 3 de l'article 4 de la Déclaration, qui suggère aux Etats, sans toutefois leur en faire une obligation absolue, de fournir de telles possibilités d'éducation, peut s'expliquer par la nécessité de prendre en consideration certaines limites pratiques. Il se peut qu'un Etat n'ait pas les ressources financières et matérielles nécessaires pour garantir la mise en oeuvre intégrale d'un droit à l'enseignement public dans la langue minoritaire pour chacune des minorités linguistiques vivant sur son territoire. Peut-être le nombre infime des locuteurs d'une langue minoritaire fait-il qu'il est difficile, voire impossible, d'assurer, au-delà de l'enseignement primaire, l'intégralité de l'enseignement dans une langue minoritaire. Toutefois, il est toujours possible de faire dire à l'article premier et au paragraphe 4 de l'article 4 que l'Etat est tenu d'adopter, autant que possible, des mesures telles que l'usage d'une langue minoritaire comme langue de l'enseignement public jusqu'à un certain niveau, selon le cas. Une telle interprétation constructive et liédrale trouve également appui dans un nombre croissant de traités internationaux et régionaux et autres instruments.

44. Par example, l'article 8 de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires illustre les modalités d'application d'une approche aussi réaliste et constructive en indiquant les conditions et les limites dans lesquelles une langue minoritaire devrait être utilisée dans l'enseignement public de manière à prendre en considération l'identité des groupes minoritaires.

Au minimum, un Etat peut se contenter d'enseigner la langue d'une minorité au niveau préscolaire et si le nombre des élèves dont les familles le souhaitent est jugé suffisant, aller jusqu'à assurer une partie substantielle de l'éducation; si le nombre des élèves est encore plus élevé, il peut prendre en charge la totalité d'un programme d'enseignement préscolaire dans la langue minoritaire, et de même pour les autres degrées de l'enseignement, en alignant sa participation sur le nombre des élèves et leur concentration. Les Etats devraient identifier le niveau d'utilisation d'une langue minoritaire qui convient le mieux à la réalité démographique conformément à l'article 8, qui précise "selon la situation de chacune de ces langues". Cela signifie que plus le nombre des locuteurs d'une langue régionale ou minoritaire est élevé, plus la population d'une région est linguistiquement homogène et plus l'option "maximale" devrait être adoptée.

45. La plupart des instruments et traités internationaux mentionnés plus haut qui contiennent des dispositions relatives au droit à l'éducation dans une langue non officielle ou minoritaire lorsque le justifie le nombre des locuteurs, y compris les personnes appartenant à des minorités linguistiques, ajoutent néanmoins que l'acquisition de la langue commune ou officielle doit également être possible dans le cadre d'une politique de l'éducation non discriminatoire des Etats. (13)

4.2 Opportunité de l'appul à l'enseignement dans la langue minoritaire

46. Rappelons que le droit international reconnaît clairement aux minorités le droit de créer et de gérer leurs propres activités éducatives privées en utilisant leur propre langue comme langue d'enseignement s'ils le désirent. La Déclaration des Nations Unies quant à elle n'en impose pas aux Etats le financement ni la création d'écoles publiques lorsqu'une langue minoritaire est utilisée comme moyen d'instruction. Elle est plus modeste dans ses objectifs, comme on peut le constater à l'alinéa 3 de l'article 4 :

Les Etats davraient prendre des mesures appropriées pour que, dans la mesure du possible, les personnes appartenant à des minorités aient la possilbilité d'apprendre leur langue maternelle ou de recevoir une instruction dans leur langue maternelle.

47. Selon l'esprit de la Déclaration, il serait hautement souhaitable que les Etats prennent des mesures appropriées pour que de telles personnes aient la possibilité d'apprendre leur langue ou de recevoir une instruction dans cette langue. Cela pourrait par exemple consister en un appui aux écoles privées ou publiques qui assurent l'enseignement dans et de la langue minoritaire. Mais en choisissant de dire devrait prendre ou lieu de prenne, la Déclaration n'a pas imposé aux Etats une obligation contraignante.

48. Cette réserve peut à première vue surprendre, considérant le rôle prépondérant que joue l'enseignement dans toute initiative visant à protéger et à préserver l'identité des minorités. Or il ne devrait pas en être ainsi puisque la Déclaration "s'inspire" de l'article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et ne constitue pas un exposé exhaustif et général de tous les droits de l'homme qui peuvent avoir des incidences sur les questions linguistiques dans le domaine public ou dans le domaine privé.

49. A part quelques divergences de vues, on est maintenant fondé à penser qu'il est en général largement admis que l'article 27 (et indirectement la Déclaration des Nations Unies) n'impose pas en soi aux Etats l'obligation légale de fournir une assistance financière, pour l'enseignement comme pour d'autres secteurs, d'appuyer des activités spécifiquement destinés aux minorités, y compris l'appui aux écoles privées ou publiques pratiquant une langue minoritaire. Cela n'exclut pas pour autant de tels appuis au titre d'autres droits reconnus en droit international. Le droit à 1'égalité et à la non-discrimination serait extrêmement efficace dans ce domaine dans les conditions voulues. Si par example, un Etat accorde des subventions aux écoles privées en général alors qu'il refuse catégoriquement de le faire pour les écoles d'une minorité linguistique, cela constituerait à l'évidence une exclusion discriminatoire et constituerait une atteinte à l'article 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, qui proscrit la discrimination fondée sur la langue dans tout domaine d'intervention de l'Etat. L'avis à également été émis que lorsque cela est raisonnable, une langue minoritaire doit avoir un certain droit de cité dans les écoles publiques en vertu de cette interdiction générale de non-discrimination.

50. L'apport de l'alinéa 3 de l'article 4 de la Déclaration des Nations Unies consiste en une reconnaissance plus générale du fait que les Etats devraient répondre favorablement aux besoins linguistiques des minorités dans le domaine de l'enseignement. Cela est conforme à l'esprit même de la Déclaration des Nations Unies qui préconise une approche généreuse et libérale de la présence des minorités au sein des Etats.

5. Le droit des minorités d'utiliser leur propre langue dans les médias privés et publics

5.1 Médias privés et langues minoritaires

51. On peut considérer que les articles premier et 2 de la Déclaration des Nations Unies s'appliquent à l'usage des langues minoritaires dans les médias privés. Non seulement un tel droit est-il la manifestation évidente d'une manière de protéger "l'existence et l'identité linguistique des minorités" et de favoriser "l'instauration des conditions propres à promouvoir" cette identité, c'est aussi la reconnaissance du fait qu'un Etat à l'importante obligation de ne pas entraver ou refuser l'exercice d'un tel droit par les membres d'une minorité. La Déclaration ne donne pas d'indications sur des approches constructives précises de l'utilisation des langues minoritaires dans les médias privés du point de vue des mesures qui s'imposent aux Etats, mais on peut trouver des exemples dans d'autres sources internationales.

52. Un certain nombre d'instruments internationaux permettent de fournir des modèles d'approches concrètes de la question des droits des personnes appartenant à une minorité linguistique dans le domaine des médias privés. Là encore, il convient de ne pas oublier qu'à strictement parler, on ne peut considérer que l'article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques constitue la source d'"inspiration" de tous les aspects de ces pratiques. Certaines se rapportent à la liberté d'expression et d'autres éventuellement à une politique linguistique non discriminatoire.

53. Les Etats européens qui ont ratifié la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires ont souscrit à ce qui suit :

Les Parties s'engagent à garantir la liberté de réception directe des émissions de radio et de télévision des pays voisins dans une langue pratiquée sous une forme identique ou proche d'une langue regionale ou minoritaire, et à ne pas s'opposer à la retransmission d'émissions de radio et de télévision des pays voisins dans une telle langue. Elles s'engagent en outre à veiller à ce qu'aucune restriction à la liberté d'expression et à la libre circulation de l'information dans une langue pratiquée sous une forme identique ou proche d'une langue régionale ou minoritaire ne soit imposée à la presse écrite. L'exercice des libertés mentionnées ci-dessus, comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles, ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire.

54. En pratique, cela signifie que lorsque le nombre des personnes qui s'expriment dans une langue minoritaire ou régionale atteint un certain niveau ("selon la situation de chacune de ces langues"), les pouvoirs publics devraient adopter des mesures visant à leur garantir des prestations appropriées dans leur langue par les médias privés lorsque ces pouvoirs publics interviennent dans ce domaine (octroi de licences, exigences relatives au contenu des programmes, etc.). En d'autres termes, à mesure que le nombre des personnes qui s'expriment dans une langue s'accroît dans une région, les médias, notamment la radio et la té1évision, devraient rdpondre en proportion aux besoins et intérêts de cette population. Les autorités publiques doivent dans la mesure où elles interviennent dans le domaine des médias privés adopter une politique qui reflète ses besoins et intérêts comprenant des mesures propres à :

    a) i) à encourager et/ou à faciliter la création d'au moins une station de radio dans les langues régionales ou minoritaires; ou
    ii) à encourager et/ou à faciliter l'émission de programmes de radio dans les langues régionales ou minoritaires, de façon régulière; b) i) à encourager et/ou à faciliter la création d'au moins une chaîne de télévision dans les langues régionales ou minoritaires; ou
    ii) à encourager et/ou à faciliter la diffusion de programmes de télévision dans les langues régionales ou minoritaires, de façon régulière; c) à encourager et/ou à faciliter la production et la diffusion d'oeuvres audio et audiovisuelles dans les langues régionales ou minoritaires. d) i) à encourager et/ou à faciliter la création et/ou le maintien d'au moins un organe de presse dans les langues régionales ou minoritaires; ou
    ii) à encourager et/ou à faciliter la publication d'articies de presse dans les langues régionales ou minoritaires, de façon régulière. (14)

5.2 Les médias publics et langues minoritaires

55. Le libellé de l'article premier de la Déclaration des Nations Unies présuppose, comme principe directeur général, que les Etats doivent prendre des mesures pour protéger l'identité des minorités linguistiques et favoriser l'instauration des conditions propres à promouvoir leur identité linguistique. Cette nécessité d'intégrer et de prendre en considération les minorités comme membres et participants à part entiére de la communauté nationale exigerait, semble-t-il, que les minorités soient non seulement to1érées mais également vues et entendues dans une mesure raisonnable dans des tribunes publiques. En cette ère des communications mondiales et de la modernisation, un type de mesures manifestement en conformité avac les principes de la Déclaration comprendrait les médias publics.

56. Dans ce domaine non plus, certains examples ne s'inspirent pas directement de l'article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, maid ils indiquent, tout comme la Déclaration, ce que les Etatd devraient faire. Dans certains cas, certaines pratiques des Etats peuvent également comprendre l'application d'une politique non discriminatoire en matière de radio et télédiffusion publiques.

57. Au moins un traité explique de manière générale comment les Etats devraient se comporter en matière de médias publice et de langues minoritaires. Les pratiques devraient dans l'ensemble s'aligner sur le nombre effectif des personnes qui s'expriment dans une langue minoritaire de la manière suivante :

    1) émission de façon régulière de programmes de radio dans la langue minoritaire ou non officielle (selon des modalités diverses, allant d'une heure hebdomadaire ou moins à plusieurs heures par jour, toujours selon l'évolution numérique de la minorité);
    2) émission de façon régulière de programmes de té1évision dans la langue minoritaire ou non officielle (à des degrés croissants);
    3) création d'une ou de plusieurs stations de radio utilisant la langue minoritaire ou non officielle;
    4) création d'une ou de plusieurs chaînes de télévision utilisant la langue minoritaire ou non officielle.

58. Si les Etats interviennent activement dans la publication des journaux, ils devraient de la même manière consacrer une proportion équitable des ressources et/ou des espaces aux langues minoritaires lorsqu'une partie suffisament importante de leur population appartient à des minorités linguistiques.

59. En pratique, un nombre non négligeable d'Etats reconnaissent plus ou moins expressément que les besoins des personnes appartenant à des minorités linguistiques ne sont pas satisfaits si les médias publics n'utilisent que la langue officielle et majoritaire et que ces personnes n'ont pas les mêmes avantages si leur langue n'est pas utilisée.

C. INPORTANCE ET ZFFET DE LA PROTECTION DES DROITS DES MINORITES LINGUISTIQUES

60. Dane les cas les plus favorables, le libéralisme européen traditionnel tolère ou méconnalt la diversité culturelle, mais les droits de l'homme et le droit international ont évolué en direction d'une plus grande ouverture. Les droits des minorités linguistiques comprennent un éventail de protections qui sont essentiellement apparues avec l'acceptation renforcée au cours de la seconde moitié du XXe siècle d'une "foi dans les droits fondamentaux de l'homme, dans la dignité et la valeur de la personne humaine, dans l'égalité des droits des hommes et des femmes" et des nations, petites et grandes.

61. Les droits de l'homme, y compris les droits des minorités, sont fondés sur la reconnaissance et l'acceptation de la personne humaine dans toute sa diversité. Tout comme la couleur de la peau d'un individu ne devrait en rien diminuer sa valeur ou sa dignité, un Etat ne saurait, dans son comportement ou ses relations, être partial à l'égard des minorités du seul fait de leur langue ou de leur culture.

62. On commet donc fréquemment l'erreur de supposer que la protection des droits des minorités est en quelque sorte incompatible avec les droits de l'homme "personnels". Au contraire, fondés sur la reconnaissance de la valeur intrinsèque de la dignité et de la valeur de la personne humaine, les droits de l'homme ont, au niveau international, dépassé le cap de la simple tolérance des différences entre les êtres humains : le respect de l'individu comprend le respect de la diversité humaine. Refuser à des individus appartenant à des minorités l'accès à certains avantages, ou les pénaliser pour leur religion ou leur langue n'est plus toléré - dans certaines conditions. Du point de vue des préférences linguistiques ou culturelles, cela n'exclut pas qu'un Etat adopte une langue commune ou officielle ; cela signifie par contre qu'il faut également attacher de l'importance à la valeur et à la dignité de l'ensemble de la population. Ainsi, au sein d'un même Etat, il ne suffit pas que les minorités qui sont différentes de la majorité soient tolérées, elles doivent être intégrées et prises en considération autant que cela est raisonnablement possible de le faire compte tenu de leur situation et des conditions au sein de l'Etat. C'est l'essence même du concept moderne de droits de l'homme et de droits des minorités.

63. Un des effets majeurs de la promotion et de la protection des droits des minorités est donc le maintien de la paix et de la stabilité. Des instruments tels que la Déclaration des Nations Unies sur les droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques s'inscrivent dans un processus visant à améliorer la compréhension et le respect des droits de l'homme qui sont ancrés dans l'importance attachée à la valeur et à la dignité de la personne humaine. C'est dans cet esprit qu'il convient de considérer les droits des minorités linguistiques et autres ; ce sont des mesures qui visent à atteindre un équilibre fait d'harmonie et d'ouverture, non de conflit et d'exclusion.

Notes

(1) Communications Nos 359/1989 et 385/1989, 31 mars 1993.

(2) Citée dans Héraud, Guy (1966), Peuples et langues d'Europe, Editions Denoël, Paris, p. 17.

(3) La Déclaration des Nations Unies est donc bien plus ambiguë que la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires qui dispose que les Etats "s'engagent ... à prévoir" tout ou partie de l'éducation dans une langue minoritaire le cas échéant (art. 8). Voir les dispositions similaires dans d'autres traités et instruments internationaux tels que la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales.

(4) Cette interprétation est confirmée dans la suite de la Déclaration des Nations Unies. L'alinéa 2 de l'article 4 exige que des mesures soient prises pour créer des conditions propres à permettre aux personnes appartenant à des minorités d'utiliser leur langue, y compris dans la situation décrite.

(5) Coeriel et Aurik c. Pays-Bas, Comité des droits de l'homme des Nations Unies, communication No 453/1991, 31 octobre 1994.

(6) Bien qu'un grand nombre de ces examples puissent paraître aller de soi, en fait, il est arrivé récemment qu'un Etat ait essayé d'interdire l'utilisation d'une langue minoritaire en privé.

(7) Pour une explication plus détaillée de l'interaction de l'utilisation d'une langue en privé et des obligations supplémentaires d'appliquer la politique d'un Etat en matière de langue officielle, voir de Varennes Fernand (1996), Languages, Minorities and Human Rights, Martinus Nijhoff, La Haye, chap.3.

(8) Pour un aperqu des examples vécus et des situations possibles dans lesquels cela est encore interdit par un Etat, voir de Varennes, Fernand (1996), Languages, Minorities and Humen Rights, Martinus Nijhoff, La Haye, chap.2.

(9) Voir par example le sous-alinéa i) de l'alinéa c) de l'article 5 de la Convention concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de l'enseignement. Il importe de mettre en garde d'emb1ée contre l'argument selon lequel l'enseignement dans une langue minoritaire réduit nécessairement les possibilités d'emploi ou d'accès à l'enseignement supérieur de la minorité, ou ne peut à 1'évidence qu'être de qualité inférieure. La qualité de l'enseignement et la langue d'enseignement sont deux questions différentes : on peut s'assurer un enseignement de qualité dans n'importe quelle langue, pour peu que l'on ait les moyens requis et que l'on réunisse les conditions voulues. De même, il semble absurde de donner à penser que l'utilisation d'une grande langue internationale telle que l'anglais ou l'espagnol, dans un Etat où elle est langue minoritaire se traduirait automatiquement par un enceignement de qualité "supérieur". Quant à la limitation des possibilités d'accès à l'emploi ou à l'enseignement supérieur, cela ne devrait pas devenir une difficulté majeure s'il est admis qu'il existe pour les écoles de groupes minoritaires l'obligation internationalement reconnue d'enseigner la langue officielle ou la langue majoritaire.

(10) Une telle obligation peut résulter de l'application de normes relatives aux droits de l'homme dans des situations déterminées. Voir chap. 4, de Varennes, Fernand (1996), Languages, Minorities and Human Rights. Martinus Mijhoff, La Haye.

(11) Voir l'alinéa 5 de l'article 2 de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques, l'article 23 de l'Initiative centreuropéenne pour la protection des minorités, l'article 14 de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, l'article 17 de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, l'article 14 du Traité entre la République de Lituanie et la République de Pologne instituant des relations amicales et une coopération de bon voisinage et l'alinéa 2 de l'article 15 du Traité entre la République de Pologne et la République de Lettonie sur l'amitié et la coopération.

(12) Malinverni, Giorgio (1991), "Le projet de Convention pour la protection des minorités élaboré par la Commission européenne pour la démocratie par le droit", dans Revue universelle des droits de l'homme, vol. 3, No 5, 157-165, p. 161.

(13) Une mesure telle que l'article 4 de la loi No 428/1990 du 25 octobre 1990 du Conseil national slovaque qui exige de tous les citoyens une maîtrise du slovaque correspondant aux exigences de l'usage officiel et quotidien n'est donc pas critiquable en soi.

(14) Alinéa 1 de l'article 11 de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.


To MOST Clearing House Homepage