UNESCO Social and Human Sciences
 
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  GESTION DES TRANSFORMATIONS SOCIALES - MOST

Documents de discussion - No. 2

Villes et Gestion des Transformations Sociales

Un Défi pour les Sciences Sociales

par

Céline Sachs-Jeantet

TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION

L'ERE DES VILLES

LES TRANSFORMATIONS SOCIALES A L'OEUVRE

  • La ville planetaire
  • La ville disloquée
  • La ville multiculturelle et multi-ethnique
  • La ville gouvernée
  • La ville ecologique
  • La ville technologique
  • L'ENJEU : LA VILLE COMME ELARGISSEMENT DES POTENTIALITES HUMAINES

    REFERENCES


    Introduction

    Conçu par l'UNESCO, le programme MOST entend promouvoir la recherche comparative internationale en sciences sociales portant sur trois aspects essentiels des transformations sociales contemporaines : les sociétés multiculturelles et multi-ethniques, les villes et l'articulation entre les dynamiques mondiales et locales.

    Le présent document a pour objet d'explorer le thème de recherche "Les villes, lieux de transformation sociale accélérée" et de circonscrire la place et le rôle du programme MOST dans le paysage urbain, où nombre d'institutions interviennent déjà. Il fait la synthèse des débats qui ont eu lieu lors d'une réunion régionale organisée par l'UNESCO avec le concours de la ville de Vienne, de la Commission canadienne pour l'UNESCO et du Centre de recherche pour le développement international (Vienne, 10-12 février 1994), ainsi que des contributions rédigées à cette occasion par différents spécialistes, à la demande de l'UNESCO (1). Il ne s'agit pas ici de passer systématiquement en revue l'abondante littérature consacrée à cette question.

    En cernant les domaines de recherche prioritaires, les participants à la réunion ont suggéré que le programme MOST s'attache à définir un cadre conceptuel plus large qui permette d'appréhender comment les transformations sociales affectent aujourd'hui la ville et la façonneront demain. Sans prétendre à l'exhaustivité, ce document, qui reflète nécessairement le point de vue de son auteur, poursuit la réflexion engagée à Vienne : il se veut une simple étape dans la démarche collective qui a pour but de délimiter la thématique de la ville à l'intérieur du programme MOST - ainsi qu'une invitation à participer au débat (2).

    Le présent document comporte trois parties. Dans la première, on plante le décor : l'avènement de la civilisation urbaine. Dans la deuxième partie, on s'efforce d'esquisser les grandes transformations sociales qui façonnent la ville et conditionnent la maîtrise de son développement aujourd'hui et demain, suscitant sans cesse de nouveaux problèmes pour les décideurs et, par voie de conséquence pour la recherche comparative transdisciplinaire internationale. Dans la troisième partie, on énonce les enjeux du programme MOST.


    L'ERE DES VILLES

    Nous entrons dans une ère nouvelle - l'ère des villes - qui marque le passage à une autre forme de civilisation : en l'an 2000, la moitié de l'humanité - 3,2 milliards d'individus - vivra dans les villes. Soixante-dix pour cent de cette population urbaine sera concentrée dans les pays en développement ; dix-huit villes du monde en développement auront une population de plus de 10 millions d'habitants.

    L'explosion urbaine sans précédent à laquelle on assiste dans le Sud entraînera des problèmes dont quelques chiffres permettent de mesurer l'ampleur. Selon les estimations de l'Organisation des Nations Unies, entre 1980 et l'an 2000, le nombre de citadins aura doublé dans le Sud, passant de 1 à 2 milliards de personnes. Dans les vingt-cinq années qui suivront, il doublera une nouvelle fois pour atteindre quatre milliards. Autrement dit, en moins d'un demi-siècle, la population urbaine du Sud aura augmenté de trois milliards de personnes. Au début du XXIe siècle, les citadins à faible revenu des villes du tiers monde, s'entassant pour la plupart dans des mégalopoles, représenteront une majorité au sein de la population mondiale.

    L'incidence de cette évolution varie quelque peu d'un continent à l'autre. Dans plusieurs pays d'Amérique latine, l'urbanisation a atteint un niveau comparable à celui de l'Europe et de l'Amérique du Nord. En Afrique, le rythme de la croissance urbaine est extrêmement rapide. En Asie, la proportion de la population touchée par le phénomène est énorme. Mais la diversité des cas de figure offre précisément à la recherche comparative internationale la possibilité de mettre en évidence les différents schémas selon lesquels s'effectuent les transformations sociales accélérées qui se produisent dans toutes les grandes villes du monde.

    "En 1990, d'après les statistiques, 1,4 milliard de personnes vivaient dans les centres urbains du tiers monde. On estime qu'au moins 600 millions d'entre elles habitent dans des maisons ou des quartiers qui constituent un danger pour la vie et la santé du fait de la mauvaise qualité des logements et des déficiences des infrastructures et des services dont disposent normalement les zones d'habitation - conduites d'alimentation en eau, services d'hygiène, de voirie et d'assainissement, chaussées et trottoirs aménagés, écoles et dispensaires" (Arrosa et al., 1994, p. 3 ; voir également Hardoy et al., 1990).

    Miroirs de la société, les villes reflètent le maldéveloppement et le prix de la modernité (Touraine, 1992). L'impression dominante est celle de villes fragmentées ou duelles, caractérisées par l'exclusion sociale, la ségrégation spatiale et la montée de la violence urbaine. La forme prise par la croissance économique et le changement social a joué un rôle crucial dans l'émergence de nouveaux problèmes dans les villes.

    Ce tableau alarmant n'est nullement l'exclusivité des pays en développement, encore que les problèmes ne revêtent pas la même ampleur au Sud et au Nord, à l'Est et l'Ouest. Un rapport récent de l'OCDE met l'accent sur l'extrême concentration de l'inégalité des chances, du chômage, de la pauvreté et de l'aliénation dans de nombreuses villes des pays membres de l'OCDE, et insiste sur la nécessité d'adopter des politiques qui favorisent la régénération urbaine, l'intégration sociale et la création d'environnements plus vivables (OCDE, 1994, voir aussi Jacquier, 1991 et Wieviorka, 1994).

    Selon un rapport de la Commission des Communautés européennes sur les fonctions de la ville dans la Communauté européenne, "au cours de la prochaine décennie, qui verra l'Europe évoluer vers une intégration économique et politique plus poussée, les villes seront des acteurs encore plus déterminants ... Elles seront aussi le point de focalisation de nombreux problèmes qui se posent déjà avec acuité dans les années 90 ... L'avenir de l'Europe reflétera dans une large mesure celui de ses villes. Il s'agit donc d'exploiter leur énorme potentiel économique, social et culturel pour promouvoir la cohésion sociale et économique dans toute la Communauté européenne. A l'avenir, les villes devront figurer en bonne place à l'ordre du jour de la Communauté" (CCE, 1992). Les villes sont un enjeu politique majeur, au Nord comme au Sud.

    Il faudra s'attaquer au double problème de l'explosion urbaine et de la sévère dégradation de l'environnement - dont les populations urbaines pauvres sont les premières victimes - dans une conjoncture mondiale caractérisée par la faiblesse de la croissance, la montée du chômage, le poids de l'ajustement structurel et du service de la dette, ainsi que la nécessité pour de nombreux pays de mettre en oeuvre des réformes institutionnelles. L'avenir des villes dépendra dans une large mesure des solutions qui seront trouvées localement à ces problèmes mondiaux. Toutefois, une chose est claire : le problème urbain comme les problèmes d'environnement ne peuvent être dissociés de la problématique plus générale des modalités du développement social et économique. Autrement dit, penser la ville, c'est avant tout s'interroger sur l'économie politique du développement.

    Même dans les villes qui sont le moteur de la mondialisation de l'économie, le progrès économique va souvent de pair avec la persistance de "poches" de dénuement et de ghettos. D'où le danger d'accorder trop d'attention à la fonction économique de la ville, en sous-estimant les dimensions sociales, environnementales, politiques, culturelles, psychologiques et spatiales des transformations en cours. L'expérience de plusieurs pays industrialisés montre qu'il ne suffit pas de construire des logements et des équipements en quantité raisonnable pour humaniser les villes et surmonter les tensions sociales. L'emploi, l'intégration sociale et une réelle démocratie à la base sont nécessaires pour que puisse se développer un sentiment d'appartenance et de coresponsabilité - sans lequel il ne peut y avoir de citoyenneté véritable. La conception et la mise en oeuvre de politiques publiques systémiques devraient non seulement viser à améliorer la qualité de la vie, mais aussi apporter la stabilité sociale et politique à nos villes et, partant, à nos sociétés.

    De même, il n'est pas raisonnable de penser qu'on pourra résoudre des problèmes complexes, et, bien souvent uniques en leur genre, en se contentant d'appliquer des modèles tout faits, même si ces modèles ont déjà prouvé leur efficacité sous d'autres latitudes et dans d'autres contextes. "Les villes sont comme les individus, elles appartiennent à l'espèce urbaine mais elles ont aussi leur personnalité propre. La réponse au défi urbain doit intégrer l'ensemble des particularités physiques, culturelles et sociopolitiques de chaque ville et prendre en compte son histoire et sa tradition. Au lieu de proposer des solutions globalisantes et uniformes, il faudrait considérer la diversité des villes comme une valeur culturelle de la plus grande importance" (Sachs, I., 1994, p. 332).

    L'ampleur même de l'explosion urbaine au Sud, dont les effets sont encore multipliés par les retards accumulés dans les domaines de l'emploi, du logement, de l'environnement, de la santé publique et de l'éducation - ce qu'on appelle "la dette sociale" - interdit de reproduire dans le Sud les solutions actuellement appliquées par le Nord : elles ne pourraient en effet qu'accroître les inégalités existantes, en profitant à une minorité et en marginalisant la majorité de la population urbaine. Vu l'échelle et la nature des transformations urbaines, et leur probable amplification à l'avenir, le modèle classique de développement des zones d'habitation urbaines dans le cadre d'une économie de marché ou d'une économie mixte, tel qu'il existe au Nord, ne fonctionne pas dans l'immense majorité des centres urbains du tiers monde ; du reste, même au Nord, il a démontré ses limites. D'où la nécessité de rechercher des approches novatrices.

    Dans les pays du tiers monde, le rythme de croissance des populations urbaines a été beaucoup plus rapide que celui des capacités institutionnelles nécessaires pour y faire face. Le noeud du problème urbain, ce n'est pas tant la croissance de la population que l'ampleur du décalage entre changement démographique et changement institutionnel (Arrossi et al., 1994).

    Les villes sont devenues des territoires stratégiques pour tout un ensemble de processus sociaux, économiques et politiques revêtant une importance cruciale dans l'ère actuelle : mondialisation de l'économie, migrations internationales, émergence du secteur des services et de la finance comme "locomotives" de la croissance dans les économies avancées, apparition des nouvelles formes de pauvreté, entre autres ; parallèlement, elles sont aussi devenues les lieux stratégiques de leur théorisation (Sassen, 1991 et 1994). Ce retour de la ville au premier rang des préoccupations des sciences sociales peut être perçu comme la représentation de la question sociale en termes urbains, la projection du clivage entre marginalisation et intégration (Dubet, 1994 ; Rosanvallon, 1995).

    Mais les villes ne sont pas seulement des lieux de transformation sociale, elles sont aussi des acteurs de ce processus. C'est pourquoi il importe de déterminer comment elles peuvent jouer le rôle de forces motrices dans les domaines économique, social et culturel - devenir des foyers d'innovation - et s'adapter au monde en pleine mutation, interdépendant et incertain qui est le nôtre aujourd'hui, offrant ainsi une solution à la crise des Etats-nations.

    Les villes connaissent actuellement une profonde métamorphose, dont on ne mesure pas encore pleinement toutes les conséquences. Comme l'écrit Francis Godard, nous pouvons donc nous demander si la crise des modèles d'urbanisation antérieurs traduit simplement l'incapacité des villes de faire face à la nouvelle situation mondiale, ou bien si nous n'assistons pas plutôt à l'émergence d'une nouvelle civilisation urbaine, fondée sur de nouveaux rapports entre les villes et le travail et entre les villes et les régions ?

    Au milieu de tous ces bouleversements, la question urbaine constitue peut-être l'aspect le plus complexe - mais aussi le plus crucial - de la problématique du développement humain durable : elle exige qu'on trouve des moyens concrets de concilier les impératifs d'équité sociale, de rationalité écologique, d'efficacité économique, de pluralisme culturel et d'intégration, et de répartition spatialement équilibrée des activités humaines et de l'habitat, faute de quoi les pays seraient condamnés à devenir l'un après l'autre des archipels urbains isolés au milieu de déserts ruraux. Il faut donc que ces impératifs se traduisent dans une pluralité de solutions qui tiennent compte de la spécificité des écosystèmes locaux, des cultures, voire des sites : pour cela, il faut concevoir de nouveaux schémas d'utilisation des ressources et de nouvelles méthodes de gestion, ce qui implique un changement des mentalités, des attitudes et des valeurs.


    LES TRANSFORMATIONS SOCIALES A L'OEUVRE

    Dans cette nouvelle civilisation urbaine en voie d'émergence, la ville fonctionne au quotidien comme le révélateur et l'amplificateur des grands problèmes sociaux, mais elle est aussi le creuset où s'élaborent la plupart des changements créateurs. La ville est un espace qui focalise et cristallise les principaux conflits et contradictions d'une société en profonde mutation : c'est à elle qu'il incombe, de plus en plus, de gérer ces transformations sociales accélérées.

    La mondialisation, l'exclusion, le multiculturalisme et l'affirmation ethnique, la gouvernance, l'écologie, la science et la technologie : tels sont les processus qui entraînent (de différentes manières et à des degrés divers) les transformations sociales à l'oeuvre dans les villes, et qui posent sans cesse de nouveaux défis aux citadins comme aux décideurs. Cet ensemble de phénomènes - déterminants dans l'optique d'une gestion durable de la ville - constitue aussi le "noyau dur" de la recherche comparative transdisciplinaire à mener dans le cadre du programme MOST.

    Il ne s'agit pas pour autant de sous-estimer l'importance d'autres transformations cruciales qui agissent en profondeur sur les villes : tendances démographiques et migratoires (affrontements entre les sexes, modes de formation et de dissolution de la famille, comportement en matière de procréation et sexualité, pyramide des âges et accroissement de la population active, migrations internationales), changements de la structure de l'emploi s'accompagnant d'un accroissement du chômage et du sous-emploi, restrictions budgétaires, rupture des équilibres population-territoire, entre autres.


    LA VILLE PLANETAIRE

    Au cours de la dernière décennie, on a vu proliférer toute une littérature analysant le phénomène de la "mondialisation" et l'impact qu'ont sur la ville les grandes tendances structurelles de notre époque, à savoir la mise en place d'une économie mondiale et le nouveau paradigme techno-économique. Pour Saskia Sassen (1994, p. 55), on assiste à "l'émergence, aux niveaux mondial et régional transnational, d'un nouveau type de système urbain, où les villes constituent des noeuds d'une importance décisive pour la coordination internatioale et l'approvisionnement en services d'économies transnationales"(3). La mondialisation de l'économie favorise à la fois l'intégration et l'exclusion, amoindrit la souveraineté nationale et renforce l'autonomie du marché.

    "La dispersion géographique des activités économiques et l'intégration qui est au coeur de la période actuelle de l'histoire économique ont concouru à conférer aux très grandes villes un rôle stratégique dans la conjoncture économique mondiale actuelle ... Ces villes sont aujourd'hui des postes de commande dans l'organisation de l'économie mondiale, des points d'ancrage et des marchés essentiels pour les activités économiques pilotes du moment, la finance et les services spécialisés aux entreprises, et aussi les lieux où s'élaborent les innovations dans ces branches. Un petit nombre sont désormais des villes où s'implantent les investissements et les entreprises, la production de services et d'instruments financiers transnationaux, ainsi que divers marchés internationaux" (Sassen, 1994, p. 62). Les villes planétaires jouent un double rôle, placées comme elles le sont, à l'intersection de l'économie mondiale et de l'Etat-nation.

    Ce processus entraîne une concurrence entre les villes, qui rivalisent pour devenir - et rester - des villes planétaires. Toutefois, ce statut de ville planétaire comporte un coût social considérable : la restructuration économique s'accompagne d'une polarisation ou dualisation sociale croissante de la structure de l'emploi et des revenus, qui se traduit par une ségrégation spatiale et ethnique très marquée. La ville de São Paulo n'est qu'un exemple parmi d'autres qui illustrent la contradiction entre la "réussite" de la ville planétaire et le coût humain que la plupart de ses habitants doivent payer pour y survivre (Sachs, 1990). Les luttes que mènent les gens qui sont pris dans le piège d'une relative immobilité territoriale et de la mobilité du capital international font partie de la dynamique qui façonnera à la fois les villes planétaires et le capitalisme mondial (Kowarick, 1994).

    S'il modifie le tissu économique et social et l'environnement des grandes zones urbaines, le processus de mondialisation redessine aussi leur configuration spatiale. Les résultats diffèrent selon les pays et les villes - l'articulation entre les deux phénomènes dépend dans une large mesure de l'ampleur et des modalités de l'intervention de l'Etat-providence, de la répartition des revenus, des politiques d'urbanisme et des modes de régulation sociale.

    Le décalage entre le rythme d'expansion des entreprises et le rythme de l'aménagement urbain est un problème auquel les villes, et en particulier les villes planétaires, doivent faire face. Dans certains cas, la vie urbaine risque d'être étouffée par une croissance économique débridée ; ailleurs, ce sont au contraire les entreprises qui désertent les villes. Comment les villes et les entreprises peuvent-elles concilier leurs besoins respectifs ?

    Comment les mutations qui sont à l'origine de la mondialisation et de l'interdépendance croissante des économies se manifestent-elles dans les villes qui font office de noeuds régionaux et mondiaux ? Comment ces processus d'internationalisation s'articulent-ils avec les autres éléments de la structure économique et sociale d'une grande ville ? Quelles conséquences ces évolutions ont-elles sur la situation socio-économique générale des citadins ? Des recherches récentes montrent une nette aggravation des inégalités socio-économiques et spatiales au sein des grandes villes du monde développé : comment les processus mondiaux affectent-ils la vie quotidienne dans les villes sur le plan des valeurs, des modes de consommation, des styles de vie et des comportements politiques ?


    LA VILLE DISLOQUEE

    Tout au long des siècles, les villes ont été des lieux propices au progrès de la civilisation, des creusets assimilant des peuples de cultures, de langues et de croyances différentes, des espaces de tolérance et de convivialité. Synonymes de sociabilité démocratique, elles ne sont que trop souvent aujourd'hui synonymes d'exclusion, de racisme, de xénophobie et de violence - tous phénomènes qui traduisent un renversement des valeurs ("une urbanité disloquée"). L'Europe est parcourue par les mêmes courants sous-jacents et la même logique qui engendrent la haine, la peur et une incapacité croissante de reconnaître et d'accepter l'autre (Baudrillard et al.,1981 ; Bourdieu, 1993 ; Donzelot, 1991 ; Delarue, 1991 ; Geindre, 1993 ; Lipovetsky, 1983 ; Noirot, 1994 ; Roman, 1993 ; Wieviorka, 1992 et 1993).

    L'exclusion urbaine signifie qu'on est passé d'un modèle admettant l'inégalité au sein d'une entité sociale cohésive à un modèle qui repose sur la fracture, l'isolement, les poches de pauvreté, l'altérité radicale. Si rien n'est fait pour enrayer ce glissement de l'intégration à la ségrégation, on assistera à l'éclatement des villes en secteurs séparés : d'un côté des zones surprotégées et de l'autre, le danger des ghettos et des zones "hors-la-loi".

    Cette polarisation sociale et spatiale croissante des villes va de pair avec la montée de la violence urbaine. Bien des formes de violence dans la ville ne sont pas seulement politiques, mais sont liées à l'exclusion sociale, économique et culturelle (Lapeyronnie, 1993). Teresa Caldeira (1992) montre que la criminalité violente a augmenté à São Paulo dans les dix dernières années, et que, parallèlement, se sont aussi développés la peur de la criminalité et le discours sur cette criminalité, illustrés concrètement sur les murs de la ville. "Si la peur de la criminalité", soutient-elle, "et l'expansion de la violence sont une réalité à São Paulo, et si la criminalité fournit un langage au discours et à la réflexion sur bien d'autres processus déstabilisateurs, il se trouve qu'avec l'aide du discours sur la criminalité et la crise, on est en train de fabriquer une ville où la ségrégation est beaucoup plus poussée, une société où les inégalités sont beaucoup plus marquées, et un système dans lequel les notions de justice et les droits des citoyens s'estompent - au nom de la sécurité et du convenable".

    Ces dix dernières années, les inégalités sociales sont devenues beaucoup plus criantes dans les villes, en même temps que s'exacerbaient les antagonismes culturels et la fragmentation politique. Le spectre de la déchirure sociale, politique et psychologique hante notre société. Les divisions sociales détruisent le tissu même de la vie urbaine ; il est donc clair que les villes et les modes de vie urbains sont générateurs de conflits et de souffrances qui risquent d'affaiblir la société dans son ensemble. En tant qu'entités politiques, les villes sont confrontées au choix suivant : deviendront-elles en se développant des systèmes générateurs d'exclusion ou, au contraire, contribueront-elles à promouvoir la citoyenneté et le bien-être, en s'appuyant sur des pactes sociaux conclus au niveau local ? La quête de la citoyenneté est, semble-t-il, universelle. Ainsi, pourrait-on voir dans la volonté de permettre et de garantir le plein exercice de la citoyenneté l'idée-force qui devra guider la civilisation urbaine à venir (Sachs-Jeantet, 1993).


    LA VILLE MULTICULTURELLE ET MULTI-ETHNIQUE

    Les villes sont par définition, et par tradition, "cosmopolites". L'urbanisation - et c'est sans doute là le changement le plus radical qu'elle induit - rassemble et concentre sur un territoire restreint des individus de cultures et de milieux différents. C'est ce qui constitue, comme l'a souligné Mario Polèse, à la fois la principale force de la ville - ce qui fait d'elle un lieu d'innovation sociale (la culture urbaine) - et son talon d'Achille. Source de création, le choc des cultures peut aussi être générateur de conflit. Si la ville offre un puissant outil pour favoriser le changement social positif, il n'en reste pas moins qu'en faisant vivre côte à côte des étrangers, dont les valeurs et les perceptions divergent, l'urbanisation engendre des tensions. Savoir gérer ces tensions est peut-être la tâche la plus difficile de toutes pour une société. Rares sont les sociétés qui ne sont pas confrontées au spectre de la violence et des affrontements ethniques.

    Empêcher le développement des tendances nationalistes, renforcer l'intégration sociale face à la diversité ethnique et culturelle tout en permettant à cette dernière de s'épanouir : tel est l'un des grands défis que doit relever aujourd'hui la politique de la ville, ou auquel elle doit se préparer pour demain (4). Quels sont les principes à respecter pour que tous bénéficient d'une certaine qualité de vie dans les villes ? Qu'est-ce que l'expérience nous a appris sur les règles de la coexistence multi-ethnique en milieu urbain, et quelles sont les stratégies à mettre en oeuvre pour rendre les citadins plus "cosmopolites" ?


    LA VILLE GOUVERNEE

    Véritables amplificateurs des problèmes "de société", les villes sont devenues des foyers de crise plus ou moins gouvernables. Les nouvelles tendances de l'urbanisation contemporaine soulèvent le problème de la gouvernabilité sociale, économique et politique des villes, en particulier des mégalopoles en voie de constitution.

    Comment la gestion de la chose publique - qui met en jeu le rapport entre la cité civile et les pouvoirs publics aux différents échelons - a-t-elle évolué sous l'effet de la mondialisation, d'une part, et de la recherche d'une plus grande démocratie au niveau local et de la volonté de responsabilisation et de transparence d'autre part ? Quelles politiques d'autonomisation faut-il mettre en oeuvre pour susciter de nouvelles formes de partenariat pour le développement entre l'Etat, la ville, la société civile et le secteur privé, de façon à garantir le droit à la ville et le plein exercice de la citoyenneté - c'est-à-dire de droits politiques, civils, économiques, sociaux, psychologiques et culturels qui sont inaliénables ? Quels systèmes de gestion novateurs peut-on trouver pour favoriser l'engagement civique et l'intégration des minorités ethniques ?

    Etats ou marchés ? La décentralisation, la municipalisation et la privatisation des fonctions (services urbains) précédemment assurées par le pouvoir central s'inscrivent dans le cadre plus général des transformations structurelles de l'Etat, et de la nécessité de repenser le rôle des collectivités locales.

    Comment des questions de gestion urbaine telles que la politique sociale, les dépenses d'équipement, les transports publics, la politique foncière, les finances et l'administration municipales, et les mesures prises pour faire face aux crises sociales du milieu urbain conditionnent-elles l'avenir des villes et leur capacité de faire face aux transformations sociales et de guider le changement social, y compris la gestion des transitions désirées ?

    Guido Martinotti estime que, surtout dans les régions comme l'Europe, où la ville a une histoire millénaire, les changements intervenus dans la structure de l'urbanisation contemporaine - mise à l'épreuve par l'apparition de nouveaux modes de rapports sociaux - soulèvent le problème de la maîtrise sociale, économique et politique des grands ensembles métropolitains. Si les autorités locales sont élues par les citadins, on constate que, de plus en plus, les intérêts économiques de la métropole dépendent d'agents - les grandes sociétés financières et industrielles, par exemple - qui, sur le plan politique, n'ont pas de comptes à rendre à la ville proprement dite. Les politiques et les institutions municipales traditionnelles ne semblent pas être en mesure de gouverner ces nouvelles entités.

    A vrai dire, la nouvelle morphologie urbaine est en grande partie la résultante de la différenciation progressive des populations qui gravitent autour des centres métropolitains. Avec la mobilité accrue de la population, les relations entre population et territoire acquièrent une forte dynamique. Nombre des problèmes sociaux que connaissent les métropoles actuelles découlent de la coexistence, de la concurrence et de la superposition de ces "strates urbaines" - résidents, banlieusards, usagers, hommes d'affaires - et finissent par priver de fait les citadins de leurs droits civiques. Martinotti soutient qu'on est mieux à même d'aborder les problèmes de gouvernement des nouvelles métropoles si l'on reconnaît ces multiples imbrications.

    La dynamique urbaine actuelle a dans bien des cas rendu caduques les limites administratives des centres traditionnels. Jusqu'ici, la démocratie locale était conçue essentiellement comme une variante de la notion originelle de communauté politique, mais la validité de ce concept est désormais de plus en plus fragilisée par la nouvelle morphologie sociale et physique de la ville (Martinotti, 1993).


    LA VILLE ECOLOGIQUE

    Une ville est un écosystème naturel et social complexe : elle doit donc être gérée comme tel. Si l'on se place sur le plan de la qualité de vie des populations concernées, le bouleversement du cadre urbain est l'un des problèmes les plus difficiles auxquels sont confrontées les mégalopoles du Sud. Un aspect fondamental de ce problème, sur lequel insiste l'OMS (1992), est le mauvais état de santé de très nombreux citadins et la mort prématurée de millions d'individus (essentiellement des nourrissons et des enfants) par suite de la malnutrition et de la pollution de l'eau, de l'air et du sol (Hardoy et al., 1990 ; Hardoy et Satterthwaite, 1992). Au Nord, même si la situation n'est pas aussi dramatique, la dégradation de l'environnement n'en demeure pas moins lourde de conséquences pour les villes, dont elle compromet le devenir à long terme.

    Comment les villes peuvent-elles contribuer de manière décisive à faire évoluer les politiques locales dans le sens d'un plus grand respect de l'environnement, d'une volonté plus affirmée de préserver l'avenir (Stren et al., 1992) ? L'élaboration de stratégies urbaines soucieuses des priorités sociales et de l'environnement, qui tiennent compte de la diversité des écosystèmes et de leur potentiel de ressources en même temps que des besoins ressentis par les collectivités locales, suppose que l'on abandonne une gestion qui remédie après coup aux atteintes à l'environnement, pour s'orienter vers des politiques de prévention et de protection active de l'environnement. Pour cela, il faut promouvoir une gestion plus rationnelle des ressources de façon à accroître l'efficacité de l'économie urbaine : (i) en identifiant et éliminant les gaspillages de ressources financières, matérielles et humaines, ce qui permettra de dégager des ressources pour le développement ; (ii) en prolongeant la durée de vie de l'infrastructure et des équipements grâce à un meilleur entretien ; (iii) en mobilisant les ressources latentes, sous-utilisées, mal utilisées ou gaspillées de la ville "officielle" comme de la ville "clandestine" : terrains vagues, bâtiments publics et privés inoccupés, capacité d'investissement non commercial dans la construction de logements par les habitants, recyclage des déchets, économies d'énergie et d'eau (Alberti et al., 1994 ; Sachs, I. et Silk, 1991) (5).


    LA VILLE TECHNOLOGIQUE

    La science et la technologie sont déterminantes pour l'avenir des villes. Dans un monde étroitement interdépendant, où la compétitivité dépendra dans une large mesure de la capacité de générer et d'utiliser les connaissances, les capacités scientifiques et technologiques auront une influence considérable sur les schémas de développement et d'aménagement des espaces urbains ainsi que sur la gestion durable des villes. Les progrès de la science et de la technologie ont rendu possible une amélioration sans précédent du niveau de vie. Mais, à côté de ce mieux-être matériel dont bénéficie une fraction croissante de la population mondiale, on constate une stagnation, et même une dégradation du niveau de vie de la majorité des pauvres. La contradiction entre les nouvelles aspirations qui se font jour et la réalité de la pauvreté omniprésente est une source de tensions sociales.

    Pour construire les villes de demain, il est nécessaire d'explorer et d'évaluer les chances et les menaces que représentent la science et la technologie pour la maîtrise de l'espace urbain dans le cadre du nouveau paradigme techno-économique, et en particulier les progrès des nouvelles technologies (technologie de l'information, biotechnologie, nouveaux matériaux de pointe). Il faut des innovations urbaines adaptées aux différents contextes écologiques, culturels et socio-économiques, et il faut concevoir des villes qui sachent conserver leurs ressources, en recourant à la fois aux techniques les plus avancées et aux techniques traditionnelles (gestion judicieuse du pluralisme technologique), abordables et accessibles pour les pays en développement. Comment accroître la rentabilité globale des investissements dans les équipements, les services et les logements urbains en mettant au point de nouvelles solutions technologiques, économes de ressources financières et humaines et écologiquement rationnelles, qui fassent la preuve de leur efficacité ? Comment la tendance à une spécialisation souple et la révolution de la communication qui l'accompagne - phénomènes caractéristiques du "deuxième choc industriel" (Piore et Sabel, 1984) peuvent-elles modifier les rapports ville-campagne, par une "industrialisation diffuse" à l'italienne ?

    Reconnaître l'importance croissante de la science et de la technologie ne signifie pas pour autant y voir la panacée pour l'humanité et la ville de demain. La science et la technologie n'étant qu'un processus social parmi d'autres, il faut récuser les modes de gestion urbaine fondés sur la mystification du "destin technologique" (Salomon, 1992).

    "La quête du développement est une entreprise incertaine qui conduit nécessairement à faire de plus en plus appel à la science et à la technologie. Cette quête est incertaine parce que rien ne garantit a priori qu'elle sera couronnée de succès (ni, si succès il y a, qu'il sera durable), mais surtout parce qu'elle pose le problème du prix de la modernité : les avantages qu'un pays peut en escompter sur les plans politique, économique, social et culturel, ainsi que les sacrifices qu'il est prêt à faire au nom de cette modernité... Bref, en dépit de ce que promettait le rationalisme des Lumières, et, plus encore, le positivisme du XIXe siècle, le progrès scientifique et technologique ne coïncide pas forcément avec le progrès social et moral... Au milieu des bouleversements qui marquent la fin du XXe siècle... le monde entier est à la recherche de nouvelles voies et de nouvelles solutions qui déboucheront sur un ordre social meilleur... La science et la technologie peuvent apporter beaucoup au développement, mais elles ne peuvent pas tout régler et elles ne sont certainement pas la panacée à la crise des valeurs qu'engendre le choc entre tradition et modernité... Le développement requiert... la maîtrise des conséquences du changement scientifique et technologique" (Salomon et al., 1994, p. 22 à 24).


    L'ENJEU : LA VILLE COMME ELARGISSEMENT DES POTENTIALITES HUMAINES

    Réalité complexe, la ville est confrontée à de redoutables défis dont les données ne cessent de se modifier sous l'effet des changements politiques, économiques, sociaux, culturels, environnementaux, scientifiques et technologiques. Les défis et les options sont multiples, plaçant la ville devant un dilemme : soit réaffirmer une foi aveugle dans la force de la croissance économique, synonyme de modernisation et de progrès, en partant implicitement de l'hypothèse que les bienfaits de cette croissance rejailliront sur les pauvres et rendront la ville vivable ; soit oeuvrer explicitement pour un développement sociétal subordonné aux valeurs de l'équité sociale, de la rationalité écologique, de l'efficacité économique, de la participation politique, du pluralisme culturel et de l'intégration. Le spectre de la fracture sociale, politique et psychologique hante nos sociétés : enrayer cette tendance, voilà le véritable défi à l'aube du XXIe siècle. Lutter contre l'exclusion et la discrimination et promouvoir les droits de l'homme et la paix sont aujourd'hui les mots d'ordre.

    La mondialisation en cours peut se lire comme une épopée de l'éviction (Sassen, 1994), qui vide les lieux de leur signification symbolique et prive les individus de leur qualité de vie, comme si l'endroit où nous vivons ne comptait plus. Face à cette perte de l'ancrage dans un lieu, il est clair que la reconstruction sociale des espaces publics grâce à l'exercice d'une véritable citoyenneté doit accompagner la mondialisation du capital : elle est même absolument indispensable si nous ne voulons pas aboutir à un monde de "non-lieux" (Augé, 1992).

    Il est essentiel de renouer avec l'art de la ville et sa signification symbolique. Augustin Berque (1993) propose un séduisant voyage à travers les villes japonaises, qui montre l'imbrication du lien social avec les lieux, c'est-à-dire en fait avec la nature. Manuel Castells (1989), quant à lui, préconise "une série de stratégies politiques, économiques et technologiques qui pourraient contribuer à la reconstruction de la signification sociale dans la nouvelle réalité historique caractérisée par la formation de l'espace des flux comme espace du pouvoir et des organisations fonctionnelles... Le nouveau paradigme techno-économique impose l'espace des flux comme la logique spatiale irréversible des organisations économiques et fonctionnelles. Le problème devient alors de savoir comment articuler la signification des lieux avec ce nouvel espace fonctionnel. La reconstruction d'une signification sociale ancrée dans le lieu exige la mise en oeuvre de projets sociaux et spatiaux différents, qui interviennent simultanément sur trois niveaux : culturel, économique et politique...".

    La ville doit être au service de ceux qui y vivent et non de l'économie. Cette éthique impose de rompre avec une vision étroitement économiciste de la ville ; il faut sortir du cadre de l'économie urbaine et de la performance macro-économique, et proclamer "le sacre du citoyen" (Rosanvallon, 1992), ce qui implique un élargissement de ses droits ­ civils, politiques et sociaux (Marshall, 1977). Telle est la voie à suivre si l'on veut que les villes deviennent des lieux de vie sûrs et démocratiques.

    La recherche de stratégies urbaines qui soient socialement et écologiquement rationnelles devrait être guidée par les Principes énoncés dans la Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement (juin 1992), et en particulier le Principe 1, qui dit ceci : "Les êtres humains sont au centre des préoccupations relatives au développement durable. Ils ont droit à une vie saine et productive en harmonie avec la nature".

    Il s'ensuit que la gestion des transformations sociales dans les villes devrait viser à développer les capacités et les facilités à la disposition (entitlements) des individus, et à élargir l'éventail de leurs choix (6). Cette réorientation de la réflexion sur le développement vers la notion de développement humain, c'est-à-dire le développement des individus pour les individus - ce qui implique la création de possibilités économiques pour tous - et par les individus - ce qui implique une démarche participative - devrait guider la gestion urbaine, la "gouvernance municipale" et la démocratie devenant alors les idées-forces qui régiront le devenir urbain.

    Il s'agit donc de susciter à l'avenir des solutions urbaines qui fassent de la ville :

    • une entité capable de gérer les transformations sociales et d'orienter le changement social dans le sens voulu;
    • un lieu de solidarité et de multi-culturalisme qui favorise la tolérance et une cohésion sociale durable ;
    • un cadre propice au développement de la citoyenneté et du bien-être ;
    • un environnement conçu pour une utilisation judicieuse des ressources naturelles, dans l'optique du développement durable.
    Selon cette conception de la modernité, on pourra promouvoir le droit à la ville, vecteur de l'intégration sociale et de l'humanisme :
    • en luttant contre la dislocation de la ville et contre l'exclusion sociale avant que cette dernière ne cristallise dans une fracture territoriale - la politique française de la ville illustre les limites de la gestion territoriale de l'exclusion (Belorgey, 1994) - au moyen de politiques visant à atténuer la pauvreté urbaine, à favoriser l'intégration sociale et à créer des emplois. Le chômage est souvent la source de l'exclusion, mais celle-ci n'est pas seulement économique et sociale, elle est aussi politique, culturelle et symbolique - la question devenant alors de savoir comment satisfaire l'exigence de dignité de la population marginalisée (Lapeyronnie, 1993) ;
    • en forgeant des partenariats pour le changement entre la société civile, l'Etat et le marché, dans le cadre "d'économies mixtes" qui mettent particulièrement l'accent sur la gestion participative et la plus grande implication des citoyens ;
    • en donnant des moyens d'action aux communautés locales dans le cadre de stratégies d'autonomisation urbaine consistant à mettre à leur disposition les ressources et les techniques qui ne peuvent être mobilisées localement, en particulier en finançant les initiatives communautaires (Arross et al., 1994) ; la participation communautaire, même si elle n'est pas facile à obtenir, est indispensable à la cohésion sociale ;
    • en renforçant les capacités locales de réaction à l'évolution rapide de l'environnement et, partant, à la modification des priorités ;
    • en mettant en oeuvre une stratégie globale et multi-sectorielle de régénération urbaine centrée sur les quartiers, qui sont la pierre angulaire de la transformation urbaine (7).
    Au-delà du défi conceptuel que représente la vision de la ville comme élargissement des potentialités humaines, qui implique une position éthique - défendre le droit à la ville, vecteur de l'intégration sociale et de l'humanisme, en permettant l'exercice de la citoyenneté - il est urgent de repenser en profondeur les outils intellectuels et empiriques de l'étude des faits et processus sociaux en milieu urbain : en effet, bon nombre des instruments utilisés jusqu'ici étaient fondés sur une morphologie urbaine radicalement différente et sont aujourd'hui mis à rude épreuve par les nouveaux modes de rapports sociaux qui se font jour. Ceux qui étudient les phénomènes urbains, et les chercheurs en sciences sociales en général, sont donc contraints de redéfinir radicalement leur objet d'étude, et sa représentation conceptuelle - ce qui n'est pas une tâche facile. Pour pouvoir appréhender pleinement les enjeux et les différentes options possibles, il est nécessaire d'élaborer de nouveaux cadres conceptuels et d'adopter d'autres schémas de pensée, qui témoignent de l'aptitude à une réflexion multi-dimensionnelle et de la faculté de réinterpréter l'expérience du passé dans un contexte qui change rapidement.

    Selon Guido Martinotti, si l'on veut comprendre la dynamique urbaine actuelle et les problèmes sociaux qui lui sont associés, il faut adopter un nouvel éclairage fondé sur l'idée que l'étude de la ville est par essence systémique et qu'à l'heure actuelle, le système sur lequel nous devons réfléchir tend à avoir une extension planétaire. L'un des aspects de notre appareil conceptuel qui demande à être repensé en profondeur est l'héritage intellectuel implicite ou explicite de l'écologie sociale, qui accorde une place prépondérante à la fonction résidentielle.

    Un autre aspect concerne la pertinence des politiques dans l'optique du changement, c'est-à-dire la capacité de faire face à l'incertitude et au changement ; de renforcer le "savoir organisationnel" (Argyris et Schön, 1978) ; de combler le fossé entre théorie et pratique en favorisant une réflexion agissante (Schön, 1983) ; de faire en sorte que le futur socialement souhaitable se concrétise grâce à une planification stratégique conçue comme "un processus d'apprentissage fondé sur une coopération souple, qui associe une multiplicité d'acteurs représentant toutes les composantes de la trame sociale et qui vise à une perception commune des objectifs et des buts, de façon à permettre de prendre d'un commun accord, sur la base d'un consensus temporaire", des décisions spécifiques concernant à la fois le présent et l'avenir (Sagasti, 1988) ; et de favoriser l'innovation (faculté de réaction et d'adaptation plus rapides).

    En outre, une réflexion méthodologique sur les catégories de l'analyse empirique s'impose : il faut étudier l'histoire des concepts - distinction entre les tendances universelles et les phénomènes locaux - et leur signification particulière dans tel ou tel contexte culturel, en examinant, d'un point de vue multiculturel, selon quelles catégories les espaces et les territoires urbains sont appréhendés dans diverses zones linguistiques et différents pays (problèmes sémantiques, conceptuels, terminologiques, questions liées à l'exploitation des données résultant de l'observation empirique).

    Lieux de transformations sociales, les villes ont besoin d'être analysées et observées en utilisant la diversité des perspectives qu'offrent les sciences sociales. Dans ce domaine, on peut assigner trois grandes tâches à MOST :

    étudier simultanément les différentes facettes des transformations sociales en cours, c'est-à-dire appréhender la ville comme un territoire où coexistent diverses réalités ville planétaire, ville disloquée, ville multi-culturelle et multi-ethnique, ville gouvernée, ville écologique et ville technologique - mais aussi comme le lieu où se "gèrent" nombre des transformations sociales qui façonneront le monde de demain ;

    mettre en place une base de connaissances transdisciplinaires faisant appel à l'urbanisme, la sociologie, la géographie, la science politique, l'économie politique du développement, l'anthropologie, l'économie, la théorie organisationnelle, la sociologie des organisations, l'histoire, les sciences du comportement, la linguistique et l'architecture, et réfléchir sur la spécificité de la recherche urbaine aujourd'hui - la problématique territoire-théorie;

    encourager la recherche comparative internationale et transdisciplinaire et la coopération entre centres de recherche urbaine, et communiquer les informations et connaissances scientifiques aux utilisateurs (responsables, associations de citoyens, ONG, syndicats, etc.).

    S'agissant de la nécessité de renouveler les méthodes de recherche : les défis ne sont pas seulement conceptuels, ils concernent aussi la philosophie et la finalité de la recherche, l'élaboration de propositions et le processus de changement des politiques (l'essence de la décision et le travail de mise en oeuvre). La question aujourd'hui n'est pas (tant) de savoir quoi faire, mais comment le faire. Plutôt que de produire un discours normatif sur ce qu'il faudrait faire, il s'agit de faire en sorte que les gens participent activement au balisage de leur propre destin et de construire des villes qui soient des lieux de désir(s) - individuel et collectif, conscient et inconscient - des lieux d'utopie, des lieux de démocratie, où le sacre du citoyen et de la citoyenneté sera le corollaire d'une urbanité fondée sur la compétence du citadin (Sachs-Jeantet, 1994).


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    Notes

    1. Des contributions sur le thème "Les villes, lieux de transformation sociale accélérée" ont été rédigées par les spécialistes suivants : Bernd Hamm (Centre d'études européennes), Peter Feldbauer et al. (Université de Vienne), Francis Godard (Programme interdisciplinaire de recherche sur la ville, CNRS), Tae-Il Lee (Institut de recherche coréen sur les établissements humains), Peter Lengyel (UNESCO), Akin L. Mabogunje (Université d'Ibadan, Nigéria), Guido Martinotti (Université de Milan), Mario Polèse (Université du Québec), Ignacy Sachs (Ecole des hautes études en sciences sociales), Martha Schteingart (El Colegio de México), Richard Stren et Yue-man Yeung (Centre for Urban and Community Studies, Université de Toronto, et Hong Kong Institute of Asia-Pacific Studies, The Chinese University of Hong Kong).
    2. Une synthèse des débats a d'abord été présentée dans le document de discussion "Villes" rédigé pour la Première réunion intérimaire du Conseil intergouvernemental du programme MOST en mars 1994 (SHS-94/CONF.202/7). Une version provisoire du présent document a été examinée lors de la réunion du Comité directeur scientifique de MOST en juin 1994 (SHS-94/CONF.602/6). Je remercie les membres du Comité pour leurs précieux commentaires, ainsi que MM. Mario Lungo, Ignacy Sachs, Richard Stren et Mme Licia Valladares.
    3. Pour une typologie, voir Sassen (1994) et pour une analyse de l'impact de l'évolution économique sur le système urbain européen, voir CCE (1992). La mondialisation est, semble-t-il, l'un des principaux phénomènes qui modifient - en bien comme en mal - la vie urbaine dans les pays en développement au cours des années 90. Il existe de multiples éclairages régionaux sur la ville à l'ère de la mondialisation : voir par exemple le récent ouvrage sur l'avenir des villes brésiliennes (De Queiroz Ribeiro et Dos Santos Junior, 1994)
    4. Pour une analyse plus détaillée de la problématique des "sociétés pluri-culturelles et pluri-ethniques", et du rôle de MOST, voir le document de discussion MOST établi par Henri Giordan (1994).
    5. Voir le programme L'homme et la biosphère (MAB) de l'UNESCO, qui vise à améliorer la compréhension des interrelations entre les composantes physiques, biotiques, sociales et culturelles du milieu urbain afin de faire des villes un habitat plus vivable pour les êtres humains et de limiter autant que faire se peut leur impact sur l'environnement.
    6. Amartya Sen (1983) définit l'entitlement comme l'ensemble des facilités qu'une personne a à sa disposition dans la société si elle utilise la totalité des droits et des opportunités qui s'offrent à elle ... Sur cette base, une personne pourra acquérir certaines capacités, c'est-à-dire l'aptitude à faire telle ou telle chose, et échouer à en acquérir d'autres.
    7. Selon un rapport de l'OCDE, l'émergence, dans les années 80, de nouvelles formes d'exclusion et de dénuement dans les pays de l'OCDE a conduit à prendre conscience de ce que la politique de régénération urbaine doit essentiellement viser à retisser les liens entre les groupes extrêmement défavorisés ou marginalisés et les secteurs économiques dominants. La politique de la ville dans les années 90 se préoccupe de plus en plus des objectifs sociaux essentiels qui ont trait à la croissance, à l'égalité et à l'environnement. Les politiques urbaines devraient être centrées sur les quartiers, qui sont le fondement de la transformation urbaine ; elles devraient être coordonnées et multisectorielles, tant au niveau de la ville qu'à celui du quartier. Les auteurs du rapport réaffirment l'utilité d'un partenariat entre les pouvoirs publics, les organisations privées et bénévoles et la communauté, et soulignent pour finir l'importance d'approches globales et intégrées de la régénération urbaine. Pour atteindre leurs objectifs, les programmes de rénovation sociale et d'amélioration du cadre de vie doivent se déployer sur un vaste front : intégration sociale ; emploi et formation ; problèmes des sans-abri ; assainissement de l'habitat ; intégration par l'autonomisation ; cohésion sociale ; intégration des jeunes ; sécurité dans les villes ; logement social ; collecte et utilisation des données ; rôle des partenariats. Face à la difficulté et à la complexité des problèmes urbains, les politiques ponctuelles et partielles classiques ont fait la preuve de leur inefficacité. Les pays membres reconnaissent la nécessité d'une approche globale pour définir la politique de la ville, mais le passage à une telle démarche n'est pas facile à opérer (OCDE, 1994).


    L'auteur

    Céline Sachs-Jeantet, urbaniste, a fait ses études de doctorat à l'Institut d'Urbanisme de Paris et au Massachusetts Institute of Technology et a obtenu un Doctorat d'Urbanisme à l'Université de Paris XII en 1987. Elle a été consultante pour les affaires urbaines auprès de la Banque Mondiale, l'UNESCO, l'Université des Nations Unies et du gouvernement français. Elle est l'auteur de São Paulo. Politiques publiques et habitat populaire (Paris. 1990. Editions Maison des Sciences de l'Homme) et coéditeur de La Quête Incertaine. Science, Technologie, Développement (Paris. 1994. Economica).


    Les opinions exprimées dans cette série engagent la responsabilité des auteurs et ne reflètent pas nécessairement le point de vue de l'UNESCO.

    © UNESCO, 1995


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