La gouvernance démocratique dans une société multiculturelle et multiethnique : le projet suisse- kirghiz sur la formation à la démocratie

Introduction

A la demande du Gouvernement Kirghiz, l’UNESCO a établi un projet de formation à la démocratie afin de présenter à des acteurs kirghizes (parmi lesquels des décideurs politiques, des juristes, des législateurs et des représentants des organisations publiques et des ONGs) le fonctionnement de la gouvernance démocratique sous des conditions de diversité ethnique, culturelle et linguistique. Le projet fait suite à une proposition lancée lors de la rencontre régionale de l’UNESCO pour l’Asie centrale (Bichkek, 1994) et qui réclamait une attention plus soutenue aux questions sur la démocratie et la coexistence multiethnique pacifique en Asie Centrale.

Le projet de formation à la démocratie se déroule grâce à une coopération active entre la Suisse et le Kirghizstan. En développant ces liens institutionnels et individuels avec la Suisse, pays de tradition démocratique sur fond multiethnique et multiculturelle, les représentants de la société kirghiz bénéficient d’une perspective solide pour les aider à construire des structures démocratiques fondées sur une participation politique communautaire et sur une coopération interethnique. De même, les experts et institutions suisses profitent du partage de l’expérience kirghiz de gestion des transformations sociales et politiques. Des activités de court terme de formation à la démocratie commencées en 1997, sont conçues pour mener à une coopération de long terme entre les deux pays, ce qui devrait accélérer le processus de démocratisation au Kirghizstan.

Les principales activités de ce projet sont :

    • la mise en place d’un programme d’éducation sur la gouvernance démocratique ;
    • la formation des législateurs, des professeurs d’université et des décideurs politiques dans la création de lois touchant au multiculturalisme;
    • la publication de textes de base sur le sujet proposant des approches comparées ;
    • et l’établissement d’un programme d’échange académique.

L’UNESCO conçoit ce projet comme une initiative essentielle et avant-gardiste menant à une coopération bilatérale de long terme qui contribuera substantiellement à la construction de capacités intellectuelles et institutionnelles durables au service de la gouvernance démocratique au Kirghizstan. Le projet est financé par le département fédéral suisse des affaires étrangères et est soutenu par la Commission européenne pour la démocratie par le droit (la Commission de Venise) qui apporte certaines compétences au projet de formation au Kirghizstan.

 

1. La structure sociale et politique de la République du Kirghizstan

Le Kirghizstan, en tant que l’un des cinq pays d’Asie Centrale ayant déclaré leur indépendance face à l’Union Soviétique en 1990 et membre de la Communauté des Etats indépendants (CEI) depuis 1991, s’est occupé depuis son indépendance à établir un système politique démocratique. Des élections universelles, libres et directes se sont déroulées en 1991 et Askar Akayev, auparavant membre du Soviet Suprême, est devenu le premier Président de la République indépendante du Kirghizstan (il a également été réélu en 1995). Une nouvelle constitution démocratique a été adoptée en 1993 et en 1995 le Kirghizstan est devenu membre du Pacte sur les droits civiques et politiques. Mais bien évidemment une transition démocratique réussie nécessite bien plus que des élections libres et des déclarations formelles, qui sont des pas nécessaires mais pas suffisants. Le développement d’institutions démocratiques et une culture politique basée sur des modes d’interaction et de participation démocratiques constituent un processus long et complexe. Et ceci est tout particulièrement le cas en Asie Centrale où les changements politiques sont profondément liés aux tensions ethniques grandissantes ainsi qu’aux transformations économiques radicales.

La république Kirghiz est une société multiculturelle et multiethnique dans laquelle les relations sociales et politiques sont organisées le long de lignes ethniques instables mais toujours présentes. Le Kirghizstan comprend trois groupes ethniques majeurs (les Kirghizs, les Russes et les Ouzbekhs) dont la proportion et les rôles socio-politiques sont toujours soumis à des transformations. Suite à l’indépendance, le groupe ethnique Kirghiz longtemps ignoré a regagné un statut d’influence de par leur majorité démographique sur pratiquement tous les niveaux de la société. Ceci a eu pour conséquence l’aliénation des autres groupes ethniques, tout particulièrement des Russes dont les mouvements d’émigration ont atteint leur apogée en 1993-1994. C’est ainsi que la proportion des Russes a diminué au cours des dernières années, alors que celle des Kirghizs et des Ouzbekhs a augmenté. Afin d’arrêter l’émigration des Russes, le décret présidentiel de 1994 a de nouveau rendu le Russe langue officielle dans les régions fortement peuplées de Russes et dans certains secteurs économiques. En mars 1996, le parlement a finalement accordé un statut officiel à la langue russe, avec le Kirghiz gardant son statut de langue officielle selon la constitution. Mais pendant que les relations russes-kirghizs tendent à s’apaiser, celles entre les autres minorités et pays voisins tendent à s’aggraver.

Les tensions ethniques sont avivées par la juxtaposition ou l’opposition entre groupes religieux, linguistiques, culturels et régionaux qui se retrouvent confrontés à la distribution inégale du pouvoir politique et social. Une division régionale entre le nord plus russifié et politiquement au centre et un sud plus islamisé et politiquement extrémiste renforce les clivages entre les communautés ethniques, même si ces territoires sont strictement séparés. Pendant que les précédents privilèges de la minorité russe joue un rôle soutenu dans les domaines militaires, les groupes minoritaires sont largement discriminés dans de nombreux secteurs publics et privés. Un problème majeur consiste dans la représentation et la participation insuffisante dans le processus politique. Comme le travail législatif et exécutif est fondé sur la règle d’une nette majorité, aucun groupe minoritaire n’exerce d’influence dans ces domaines.

La République du Kirghizstan est une démocratie présidentielle qui a depuis les années passées renforcé le pouvoir exécutif dans la personne du président et ceci par référendum populaire. Le parlement bicaméral, établi dans sa forme actuelle en 1994, est composé d’une législature élue de façon directe et d’une assemblée élue sur base régionale. Le parlement, dont le pouvoir est jusqu’alors resté assez symbolique, doit encore clairement définir ses compétences. La multitude des parties et leurs divisions le long de lignes régionales complique l’objectif de renforcer le poids du pouvoir législatif par rapport au pouvoir présidentiel.

De plus, aujourd’hui le Parlement ne peut pas remplir de façon adéquate ses fonctions de représentation depuis que la majorité des parlementaires est d’origine ethnique kirghiz. C’est ainsi que les minorités ethniques du pays sont largement sous-représentées. Ce problème de représentation et de participation multiethniques est également visible dans le domaine exécutif, particulièrement avec la dominance des pouvoirs centralisés sur les pouvoirs locaux. Les compétences des agents des gouvernements locaux, nommés par le Président, ont récemment étaient étendues et comprennent le droit de dissoudre les conseils locaux ou de suspendre leurs décisions. Comme ces conseils sont souvent les institutions représentatives des différences ethniques et culturelles d’une communauté, ces différences n’ont dorénavant qu’un poids réduit dans le processus politique. Dans le but d’unifier et de centraliser le pouvoir exécutif s’est développé la méthode de la rotation régionale, qui consiste à muter des gouverneurs locaux d’un district à un autre afin de réduire l’écart entre les régions du nord et du sud. Cet effort mis sur un pouvoir démocratique centralisé se manifeste également dans l’augmentation des référendums, établi en tant que mécanisme constitutionnel en 1994.


2. Perspectives de changement

Pour le Kirghizstan, une plus grande démocratisation des institutions politiques existantes et une extension et un renforcement des procédés démocratiques d’interaction politique ne sont pas uniquement des objectifs à long terme qui doivent laisser la place à des considérations plus pragmatiques. Au contraire, si un pays qui vient juste de gagner son indépendance politique et qui se bat pour reconstruire et réformer son économie ne trouve pas un mécanisme de cohésion sociale, ce pays est destiné à être mis à mal par les anciens et les nouveaux conflits accompagnant ces ruptures. Le fait que ce mécanisme doit être de nature démocratique est confirmé par les résultats des tentatives autoritaires de formation de la nation faites ailleurs. Si on interdit aux minorités (y compris celles qui étaient en position de domination auparavant) l’usage de leurs langues et leurs cultures, et si elles ne sont pas bien représentées et si elles ne participent pas activement au processus politique, elles risquent de tomber dans l’isolement et le séparatisme. Ceci résulterait en émigration ou en de violentes émeutes pour la souveraineté territoriale. Le Kirghizstan, en tant que société multiethnique et multiculturelle en transition, doit trouver des moyens de gérer sa diversité en prenant en compte les différences de tous tout en leur donnant des statuts équivalents. Ceci pose la délicate question de l’équilibre entre la cohésion sociale d’ensemble et un système politique pluraliste prenant en compte la participation des différents groupes. Alors que l’établissement d’un équilibre entre ces deux tendances marque un véritable défi pour chaque société moderne, la démocratie naissante au Kirghizstan peut bénéficier de l’exemple institutionnel suisse basé sur une démocratie multiethnique depuis de nombreuses années.

Les changements politiques et économiques actuels dans la région d’Asie Centrale amènent l’opportunité unique de construire des modes pacifiques, tolérants de coexistence sociale. Mais un tel processus de transition s’expose également à un risque constant de conflits sociaux et ethniques. De par le manque de mécanismes de médiation et de négociation, ces conflits peuvent facilement mener à de violentes luttes civiles et transfrontalières. C’est dans une situation de développement radicalement nouveau que l’assistance de pays expérimentés dans la gestion démocratique des tensions ethniques peut jouer un rôle décisif. Le programme d’entraînement à la démocratie de l’UNESCO doit donner à la république du Kirghizstan et à ses leaders politiques et sociaux un apprentissage avancé sur comment instituer et maintenir des modes de gouvernance démocratique dans un contexte de structure ethnique hétérogène. Les objectifs spécifiques qui sous-tendent cette formation seront apparents en regardant de plus près les institutions politiques centrales, les questions légales et les activités de la société civile au Kirghizstan et ceci à la lumière des expériences suisses dans ces domaines. Ainsi, l’UNESCO s’appuie essentiellement sur un rapport préparé spécialement à cet effet par AFEMOTI (Association Française pour l’étude de la Méditerranée Orientale et du monde Turco-Iranien).


3. Les objectifs du projet

Le projet d’entraînement à la démocratie procure un soutien spécifique aux processus de démocratisation et également un encouragement stratégique à leur intensification. Son objectif général est de pousser le développement des modes démocratiques d’interaction à tous les niveaux de la société. Dans le long terme, cela veut dire des réformes institutionnelles ainsi que le renforcement de la société civile naissante. Vu le caractère multiethnique de la société kirghiz, le principal défi auquel le projet répond est le besoin d’une gestion démocratique de la diversité ethnique. Ce projet donne aux représentants de la société kirghiz l’opportunité de concevoir de nouvelles politiques afin d’établir des mécanismes de coopération interethnique pacifique.

Au niveau des institutions politiques, l’exemple suisse d’une confédération qui accorde de nombreuses compétences au niveau local peut aider à formuler des objectifs de réformes sur les relations entre pouvoir central et local au Kirghizstan. Une distribution plus égalitaire des compétences centrales et locales à l’intérieur de la République du Kirghizstan pourrait améliorer la participation et la représentation des minorités. Une amélioration de l‘autonomie locale pourrait être sous-tendue par le soutien de la structure bicamérale du parlement au niveau national. L’assemblée, en tant qu’institution nationale composée de représentants régionaux, pourrait jouer un rôle décisif dans la médiation entre les intérêts nationaux et locaux. Sa fonction étendue pourrait consister en l’élaboration de lois concernant directement les minorités ethniques, en l’examen de politiques et leurs effets sur la coopération interethnique, et en des enquêtes sur les plaintes portées par les groupes minoritaires et leurs représentants.

Sur le plan socio-légal, le projet autorise les spécialistes kirghizes à vraiment discuter et, quand cela est possible, à examiner les différentes mesures et instruments pour la participation des minorités (ex : davantage de responsabilités communautaires, des quotas, des autonomies territoriales, des droits collectifs, la double nationalité). L’objectif est de développer un mécanisme adéquat pour la société kirghiz qui garantira la représentation et la participation politique multiethnique, un traitement juste des minorités par la loi, leurs représentations parmi les catégories professionnelles élevées , et un droit à pratiquer leur propre langue, culture et tradition. De nouveau, la manière suisse de gérer la coopération entre ces différents groupes culturels et ethniques est utilisée comme exemple instructif pour concevoir des modes de relations interethniques au Kirghizstan.

La coopération interethnique ne peut pas simplement être prescrite politiquement et régulée légalement. C’est tout autant un effet et une caractéristique d’une société civile vibrante (i.e. différentes ONGs et institutions), d’initiatives de quartiers, d’individus concernés et de médias indépendants interagissant les uns avec les autres. Un tel environnement social des plus riches peut seulement se développer si il n’est pas étouffé par un Etat trop présent ou si il n’est pas pénétré par des activités économiques non régulées. Enrichir et renforcer la société civile kirghiz est un point important du projet et de ses activités, car c’est une partie indispensable du processus démocratique.

L'accomplissement de ces objectifs normatifs très vastes est difficile à mesurer. On peut cependant en avoir une idée de par l’augmentation quantitative de la participation des minorités et leur représentation dans le processus politique (nombre de sièges au parlement, positions dans l’administration, représentation dans les partis politiques et leurs programmes), dans les positions occupées au niveau des directions et dans les institutions académiques. Une participation active de la communauté dans l’agenda politique locale et leur influence sur le processus de décision politique peut révéler une plus grande intégration des minorités précédemment aliénées. Le nombre d’acteurs de la société civile comme les ONGs, les médias, les organisations culturelles d’horizons ethniques différents peut aller dans la direction d’un enrichissement des relations sociales.

Afin de pouvoir atteindre ces objectifs, quelques pré requis doivent être soulignés. La situation politique au Kirghizstan doit rester relativement stable et épargné par des conflits civils ou internationaux violents. Le système politique et social existant et ses institutions doivent être assez flexibles pour accueillir les changements désirés. Alors que ces améliorations ne doivent pas être imposées par des acteurs extérieurs, mais développés de façon raisonnable par les leaders politiques et sociaux kirghizes, la volonté de ces acteurs (ainsi que du gouvernement et des institutions qui les soutiennent) à sérieusement continuer la transition démocratique est essentiel au succès du projet. Le rôle décisif du Ministère kirghiz des affaires étrangères dans la poursuite de ce projet est la preuve de cette volonté.


4. Les buts du projet et les participants

Le but général du projet d’entraînement à la démocratie est de construire les capacités institutionnelles et intellectuelles afin de gérer la transition désirée vers la démocratie. Au niveau des acteurs individuels, le projet procure aux leaders représentants de la société kirghiz la chance d’obtenir un aperçu des facettes de la gouvernance démocratique et les nombreux mécanismes de gestion de la diversité ethnique en particulier. Le projet tente d’achever cela en proposant de nombreux stages de long ou moyen terme et des programmes de séminaires. Au niveau des structures institutionnelles, le projet établit une infrastructure qui ouvre la voie à une assistance concentrée sur les réformes pour encourager un environnement institutionnel conduisant à une meilleure coopération multiethnique. Les relations bilatérales avec les institutions suisses, ainsi que l’assistance directe par les experts suisses au développement et à l’établissement de réformes vont dans ce sens. A la fois, ces améliorations individuelles et institutionnelles des capacités sont conçues pour être efficace non seulement dans les sphères gouvernementales, légales, mais aussi dans les sphères de la société civile.

Afin de réaliser ces buts et de faire que leurs impacts soient le plus positifs et durables possible, il est crucial d’identifier avec précaution et de sélectionner les institutions et les participants appropriés. Alors que la partie du projet portant sur la formation des acteurs a un caractère de court terme, son succès dépend d’une fonction multiplicatrice de long terme remplie par les participants sélectionnés et par leurs capacités présentes et futures à assumer des rôles socio-politiques d’influence qui leur permettent de présenter des nouvelles politiques de changement. Une fois formés, les participants politiques et professionnels de la société kirghiz, les activités précises qu’ils remplissent et les contacts qu’ils entretiennent seront les indicateurs de l’achèvement du but de ce projet.

Les participants au programme de formation de court terme qui consiste principalement en un stage en Suisse, sont sélectionnés selon leurs expertises professionnelles et leur rôle d’influence dans la société kirghiz. Ils seront des professionnels expérimentés (hommes et femmes), âgés entre 35 et 50 ans, et de différentes origines ethniques et régionales. Le ministère kirghiz des affaires étrangères, Madame R. Otunbayeva a imaginé un petit groupe de cinq à dix leaders comprenant un officiel du gouvernement, un parlementaire, un membre de l’assemblée, un expert académique dans le champ des études de gouvernance démocratique et un représentant d ‘une grande organisation publique. Leur mission en Suisse leur permettra de s’habituer aux mécanismes suisses de gouvernance, d’établir des contacts avec les experts suisses, et d’initier un processus bilatéral de réfection sur de possibles réformes politiques. Lors de réunions de préparation et de suivi et pour de futurs séminaires au Kirghizstan, le groupe devrait clairement faire participer des jeunes et des personnes d’origine ethnique variée. On attendra que ces participants distribuent leurs connaissances acquises aux institutions et acteurs de la société civile.

La capacité de construction institutionnelle dépend des programmes de long terme, composés d’activités spécifiques pouvant être menées sur le court terme. Les institutions ciblées par les activités de ce projet sont à la fois des objets et des sujets de réforme. Il est clair dans les objectifs du projet que les cibles comprennent par exemple l’assemblée et les gouvernements locaux. Afin de développer un schéma de politique pour ces réformes, et pour formuler et établir les mesures pertinentes, le projet facilite des contacts et des relations bilatérales entre des responsables législatifs et exécutifs suisse et kirghizes. Le projet établit également des recherches appropriées et des lieux de formation dans une institution académique kirghiz. Ainsi, une infrastructure de départ et un soutien technique pour établir un réseau d’assistance et une coopération bilatérale auront des bénéfices de long terme.


5. Les activités du projet

Comme le but du projet est de former les participants kirghizes à la gouvernance démocratique et d’améliorer l’environnement institutionnel pour soutenir les interactions démocratiques, ses activités comprennent à la fois des missions de court terme et des initiatives pour des programmes de long terme (le premier contribuant au second).

Le projet a désigné trois experts suisses et un membre du secrétariat de l’UNESCO, qui ont établi des contacts avec des institutions et officiels kirghizes, qui se sont tenus informés de la situation au Kirghizstan et de leurs besoins, et qui ont évalué les objectifs spécifiques du programme de formation. En septembre 1998, ils participeront à une table ronde de deux jours qui se déroulera à Bichkek.

Cette table ronde, organisée par les autorités kirghizes, rassemblera de 20 à 30 représentants kirghizes des principales institutions et organisations politiques, académiques, publiques et civiles afin de discuter des perspectives de démocratisation et de coopération interethnique à propos des besoins en formations et de leurs objectifs. Cette rencontre préliminaire servira également à sélectionner les participants à la mission en Suisse, à préparer l’itinéraire du voyage et à développer une ligne principale pour les activités à venir.

Les dix jours de travail de la mission en Suisse prévue pour le printemps 1999, présenteront à cinq ou dix leaders politiques et publics du Kirghizstan la manière suisse de gérer démocratiquement une société multiethnique. Les participants pourront être reçus par le gouvernement fédéral et par des représentants de partis à Berne (et dans d’autres villes), et si possible assister à des séances parlementaires. Il seront exposés au système politique suisse, depuis les rouages du fédéralisme jusqu’aux modes d’organisation des partis. Au-delà d’en savoir plus sur le modèle suisse, les participants devront avoir l’opportunité de discuter un vaste échantillon de mécanismes politiques et légaux d’organisation d’un Etat démocratique dans un environnement multiethnique. Ce processus de réflexion pourrait être poursuivi sous le contrôle des instituts académiques suisses, tels que le Centre en études appliquées en négociation internationale de l’Institut des hautes études internationales de Genève (HEI) et l’Institut européen de Bâle. Ici, les sessions de formation pourraient servir à enseigner aux participants les procédures de base des interactions démocratiques. HEI, connu pour ses séminaires en processus de négociation, pourrait parmi d’autres choses, former des participants aux méthodes de résolution des conflits. Après ces sessions, les participants devraient visiter les gouvernements locaux, les organisations communautaires et les institutions culturelles. A ce niveau, ils auront la possibilité de faire des contacts intéressants et d’initier des liens de coopération durable avec des partenaires suisses. Au cours de n’importe quelle phase de leur voyage, les participants devront rencontrer des représentants de chaque groupe ethnique. Comme la commission nationale kirghiz pour l’UNESCO et le ministre des affaires étrangères l’ont souligné, l’étude de la situation des minorités ethniques (particulièrement l’usage des langages multiples) doit être un point central de la mission.

De retour au Kirghizstan, au moins une rencontre de suivi sera organisée en septembre 1999 selon le plan de travail de la table ronde. En plus des participants à la mission, des jeunes décideurs politiques et des jeunes représentants des organisations publiques et civiles seront invités afin que le processus de partage des connaissances puisse commencer. Afin de faciliter ce processus, une publication encourageant le débat sur ces questions sera publiée.

Ces activités de moyen et long terme se concentrent sur l’établissement de modes différents de coopération bilatérale qui continuera après la fin du projet. Des contacts individuels entre les représentants académiques, politiques nationaux et locaux, parlementaires, politique kirghizes et suisses devraient être transformé en partenariats institutionnels offrant un échange et des programmes d’assistance. Au niveau académique, le projet cherchera à établir une chaire UNESCO tournante dans trois universités kirghizes afin de dispenser au moins un semestre de séminaires sur les problèmes de gouvernance démocratiques dans les sociétés multiculturelles de façon comparée. Un programme d’échange de long terme pourrait être établi (financé par des fonds extrabudgétaires) qui pourrait permettre que des étudiants kirghizes et suisses ainsi que des professeurs élargissent leurs perspectives et partagent leurs idées.


6. Les résultats et le contrôle/suivi

Une fois toutes les activités achevées, le projet de formation à la démocratie aura achevé les résultats suivants.

Il aura procuré une formation à cinq ou dix leaders politiques kirghizes. De plus, une panel plus vaste d’hommes politiques et de professionnels kirghizes auront participé et bénéficié du débat sur les possibles réformes politiques qui ont accompagné les programmes de formation et qui en ont découlé.
Il aura procuré l’infrastructure essentielle afin d’assurer une assurance bien dirigée par les institutions suisses dans le cadre de la coopération bilatérale de long terme.
Au moins de trois à cinq partenariats institutionnels auront été établis.
Des contacts permanents suisses et kirghizes auront pris la responsabilité de coordonner la coopération continue.
Une chaire UNESCO/MOST dans trois universités kirghizes auront été crées.
Un programme d’échange pour étudiants et professeurs entre une université suisse et une université kirghiz aura été mise en place.
Ces résultats seront manifestes dans des documents spécifiques accompagnant chaque activité. La table ronde de départ fera l’ébauche d’un plan de travail afin de préciser le genre de publications qui doivent être produites. Des accords de partenariat seront la base des relations bilatérales. A la fois, la formation et l’assistance institutionnelle directe résulteront dans des recommandations politiques écrites adressées au gouvernement kirghiz et aux institutions exécutives.

Comme ce projet est mené sous les auspices de l’UNESCO, l’organisation est responsable du contrôle de son processus, de ses activités et de ses résultats. L’UNESCO assiste dans les domaines de la coordination et de l’organisation. L’UNESCO occupe un rôle de médiateur entre les partenaires suisses et kirghizes afin d’assurer que les besoins et les objectifs de chaque parties soient remplis. En tant qu’activité préliminaire au projet, l’UNESCO organise un comité de direction consistant en une personne jouant le rôle de contact pour chaque pays et un coordinateur UNESCO. La tâche principale de ce comité est de produire un rapport final sur les achèvements du projet et de présenter une évaluation détaillée.


7. Conclusion

Le projet est pensé non seulement pour aider le peuple kirghiz à s’occuper des changements historiques courants qui affecte la région d’Asie Centrale, mais il agit afin de les transformer en une pleine transition démocratique. Son but est de construire des capacités spécifiques afin de permettre aux kirghizes de gérer leur processus démocratique. Ainsi, son succès dépend de deux pré requis majeurs. Premièrement, il doit exister un environnement politique favorable dans la république du Kirghizstan qui aide à traduire les avancées théoriques en changements pratiques et qui permette la mise en place des réformes. Comme le ministre kirghiz des Affaires étrangères encourage activement ce projet, la situation politique présente peut être considérée comme accueillante au projet. Deuxièmement, le projet nécessite la coopération directe avec un pays qui peut partager son expérience dans la gouvernance démocratique d’une société multiethnique. Ainsi, la participation suisse est essentielle pour établir cette forme de coopération internationale qui peut pousser plus avant le processus de démocratisation à travers les frontières nationales.

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