STEPHEN HILL
Pourquoi les travaux de réhabilitation prennent tant de temps

Neuf mois après qu'un tsunami d'une puissance équivalant à 1 000 fois celle de la bombe d'Hiroshima a dévasté la région de l'océan Indien, les travaux de réhabilitation commencent à peine à produire des effets visibles dans la province indonésienne d'Aceh6, la plus durement atteinte par le cataclysme. Pourquoi cette réhabilitation prend-elle si longtemps? Et quelles leçons en a-t-on tiré sur la façon de réagir après une telle catastrophe à l'avenir ? Stephen Hill est Directeur du bureau régional de l'UNESCO pour la science, à Djakarta. Il a dû, en plusieurs occasions, assumer parallèlement le rôle de coordonnateur résidant des Nations unies et de coordonnateur des secours humanitaires à Aceh. Il évoque ici ses expériences et répond aux critiques.

Ces derniers mois, les Nations unies ont été en butte aux critiques pour n'avoir apparemment pas apporté une réponse efficace à la tragédie du tsunami. La critique est-elle justifiée ?
Pas vraiment. En fait, les Nations unies, dans leur ensemble, ont fait du bon travail. En accord avec le gouvernement indonésien et les forces armées étrangères, les secours humanitaires d'urgence, notamment sous forme de programmes alimentaires et médicaux, ont été acheminés de façon très efficace, même si certaines communautés n'ont été que difficilement accessibles. N'oubliez pas que les infrastructures ont été anéanties tout au long du littoral : 400 ponts atteints (dont 120 entièrement détruits) et 1 900 km de routes locales endommagées. Il n'existait pas de ports où accoster et, parmi les communautés concernées, bon nombre se trouvaient dans une zone déclarée interdite en raison du conflit qui oppose les combattants rebelles du GAM pour l'indépendance (mouvement " Aceh libre ") aux forces armées indonésiennes7. La situation était très tendue. Or, même s'il a fallu quelques jours pour atteindre certaines communautés reculées, personne n'est mort de faim et il n'y a pas eu de graves poussées de maladie.

Actuellement, les critiques des Nations unies et des autres agences portent sur la lenteur apparente de la reconstruction, notamment pour le logement. La situation sur le terrain permet de mieux comprendre les causes du retard.

Il faut également se représenter l'ampleur du désastre. Le tsunami n'a pas été simplement une grande vague : près d'un tiers de milliard de km3 de l'eau de l'océan a été déplacé par le tremblement de terre du 26 décembre, qui a envahi la terre à la vitesse d'un avion à réaction, avec une puissance équivalant à celle de 1 000 bombes d'Hiroshima.

L'impact ne se limite pas à la destruction physique. Les survivants ont également souffert de graves traumatismes, car ils ont presque tous perdu soit des proches soit de nombreux membres de leur famille élargie. Chez les femmes, la mortalité a été le triple de celle des hommes : le tsunami a frappé de bonne heure le dimanche matin, alors que beaucoup de femmes se trouvaient sur les plages avec leurs enfants et que les hommes étaient nombreux en mer, à la pêche. Près de 40 000 enfants sont morts, le nombre de décès parmi les fonctionnaires et les professeurs d'université, qui habitaient en général les quartiers aisés du bord de l'océan, est bien plus élevé proportionnellement, ce qui a sérieusement grevé les moyens du rétablissement ; les médias et les systèmes de communication ont été détruits… le tissu social s'est déchiré !

En même temps explosaient dans le monde les manifestations de sympathie, de générosité et de désir de s'impliquer. Si la générosité de l'ensemble des donateurs privés a été très importante, les ONG et les volontaires n'ont pas toujours été d'un très grand secours dans leurs entreprises. Quelque 164 ONG se sont présentées à Aceh, dont certaines ont une très grande expérience des secours d'urgence, comme Oxfam, World Vision, Care International et la Croix rouge internationale. Elles ont vite assumé le rôle d'agents de la mise en œuvre des programmes des Nations unies en livrant de la nourriture, des tentes etc. D'autres se marchaient littéralement sur les pieds, par manque de coordination. En tant qu'agence internationale, les Nations unies ne sont pas statutairement mandatées pour coordonner les ONG. C'est une mission qui ressortit du gouvernement, qui était encore ébranlé par le choc et l'ampleur de la réaction à fournir.

Les volontaires, il fut bien le dire, n'avaient souvent pas les compétences linguistiques ou le savoir-faire appropriés. Ils se présentaient devant les tentes servant de locaux de fortune au personnel des Nations unies en exigeant d'être utilisés, alors qu'ils gênaient plutôt en puisant dans les maigres ressources en aliments et en logement. Ou bien les compétences qu'ils offraient demandaient une infrastructure qui faisait défaut. Par exemple, une équipe de quatre neurochirurgiens hautement spécialisés s'est présentée, mais pour pouvoir opérer il leur aurait fallu s'appuyer sur une équipe de chirurgiens ayant d'autres spécialités, sur des services hospitaliers bien implantés, des infirmières etc.. dans un environnement où les chirurgiens sauvaient les patients de la mort dans des tentes militaires. Ou bien encore une ONG débarquait pour exécuter un projet qu'elle avait conçu à l'avance, avec un groupe d'habitants choisis par contacts personnels et non sur l'avis des autorités. Elle se mettait alors à distribuer des bateaux de pêche et des filets adaptés à des milieux côtiers et des pratiques de pêche étrangers au pays, ou à construire des maisons dans des zones que les autorités avaient déclarées dangereuses pour l'habitat futur. Le gouvernement a maintenant pris des dispositions pour orienter et articuler les ONG, qui sont autorisées à poursuivre leurs activités, mais cela a pris plusieurs mois.

Les Nations unies - et le gouvernement - ont donc commencé la réhabilitation au milieu d'une population gravement traumatisée et sur fond d'une effroyable confusion créée par l'afflux des volontaires et des dons. Ce qui a fait défaut, c'était une agence gouvernementale nouvelle basée à Aceh et disposant d'un pouvoir discrétionnaire pour coordonner et canaliser la riposte. L'Agence de réhabilitation et de reconstruction (BRR) a été officiellement créée en avril mais il a fallu encore deux mois avant qu'elle soit en mesure d'assumer pleinement ses fonctions dans les opérations de reconstruction.

Les Nations unies assistent le gouvernement en facilitant les travaux axés sur les objectifs fixés par ce dernier et en l'aidant à renforcer ses capacités de prise de décisions. Le BRR canalise actuellement les ressources en priorité vers le programme des activités de reconstruction physique, à hauteur de 70 % du milliard de dollars que représente la somme des projets approuvés au début d'août. Dès lors que les Nations unies y apportent leur concours, nous pouvons espérer voir la courbe des travaux de reconstruction marquer une assez franche remontée.

Mais les effets secondaires du traumatisme auront été bien plus graves. Presque tous les titres de propriété des terres ont été balayés par les eaux ou au moins endommagés. Dans les circonstances d'une destruction totale et de la mort d'un si grand nombre de propriétaires légitimes, il était très difficile de décider qui possédait la terre, notamment lorsque seuls subsistaient des parents éloignés venant d'un village de la montagne lointaine vers les localités côtières.

La seule manière d'établir la légitimité de la propriété consiste à organiser des consultations au niveau de la communauté, sous la conduite des responsables du gouvernement local, dont un grand nombre sont morts. Cependant, comme me l'a confié le chef de l'une des agences des Nations unies travaillant à la reconstruction du logement, " Si nous ne consacrons pas le temps voulu pour arriver à un accord et une acceptation unanime des décisions sur la propriété des terres, d'ici un an ou deux de sérieux problèmes déchireront de nouveau le tissu communautaire. Il faut que l'on prenne son temps ". Cela concerne surtout le cas de survivants qui doivent abandonner leurs terres dévastées par le tsunami, devenues trop salées ou déclarées inconstructibles par le gouvernement dans la perspective d'un nouveau tsunami.

Y a-t-il des ratés dans le processus de rétablissement ?
La majeure partie des efforts est consacrée à la reconstruction de l'infrastructure physique, une autre partie au rétablissement des moyens d'existence et des emplois. On accorde insuffisamment d'importance à la reconquête de la culture humaine, de la communication et de l'infrastructure sociale, pourtant indispensables pour générer une dynamique collective capable de prendre en main par elle-même la reconstruction. Par exemple, 1 % seulement des projets approuvés au début du mois d'août était consacré aux questions sociales : recours juridique en faveur des femmes et des personnes déplacées, soins traumatologiques etc. Il n'y avait pratiquement rien pour reconquérir ce qui faisait la force de la culture des habitants d'Aceh. Ces populations possèdent une culture très forte et spécifique, le sentiment de leur identité en tant que communauté islamique, des racines qui remontent au 9ème siècle. Mais lorsque le cœur est brisé et que de nombreux porte-parole traditionnels ont désormais disparu, cette force latente est menacée d'érosion. Or, l'UNESCO l'a prouvé, grâce à un projet couronné de succès, qui utilisait les manifestations culturelles et la communauté comme outils thérapeutiques pour des enfants traumatisés : cette force de la communauté est extrêmement puissante.

Les donateurs doivent, par ailleurs, savoir reconnaître les signes physiques qui dénotent les résultats concrets de leurs efforts. Nous autres, à l'UNESCO, avons bien plus de mal à obtenir des fonds pour les projets que nous mettons actuellement en œuvre sur des thèmes " moins durs ", comme la remise en état du système des médias et des communications, la reconstruction à long terme du système d'enseignement supérieur de la province - qui a perdu un très grand nombre de ses professeurs expérimentés -, l'attention portée à une jeunesse déscolarisée, qui est " passée entre les mailles du filet " du système formel tout en restant encore incapable d'intégrer les écoles reconstruites - , le renforcement et le soutien de la culture profonde de la société, avant que ses vestiges ne terminent sur le marché de la nécessité économique du moment.

Dans la fièvre de l'action, il semble que l'on ait perdu de vue les connaissances scientifiques et techniques (la S&T) qui sont indispensables pour que la reconstruction soit viable. Un exemple : après avoir engagé des fonds dans des domaines où elles possédaient des compétences techniques, plusieurs grandes ONG ont glissé vers des domaines où elles manquaient de compétences. Planter des mangroves le long de la côte pour atténuer la puissance de nouveaux tsunamis est devenu une mode alors que l'on a encore peu d'expérience sur la façon de s'y prendre. Des agences relativement aisées se sont ainsi lancées dans des campagnes de replantation de mangroves. Or, ne disposant pas d'experts, elles opéraient en payant des communautés locales pour le faire, des personnes sans aucune expérience ou connaissances techniques, qui n'étaient pas supervisées par des experts. Cela a souvent abouti à des échecs, parfois parce qu'il n'y avait jamais eu de mangroves dans ces localités ou que celles-ci n'arrivaient pas à s'y acclimater.

En a-t-on tiré des leçons sur la façon de réagir après une telle catastrophe à l'avenir ? Vous citez par exemple le peu d'attention accordée au savoir et aux techniques scientifiques.
La première leçon, qui est sans doute aussi la plus importante, c'est que dans une situation d'urgence aussi complexe que celle d'Aceh, l'aide ne permet pas toujours de traduire les bonnes intentions de personnes généreuses et dévouées en termes de réponses aux besoins spécifiques sur le terrain. Et gérer l'afflux de bonne volonté peut tourner au cauchemar. L'essentiel est d'être en prise directe avec la réalité des besoins locaux.

La deuxième leçon, c'est qu'il nous faut comprendre la réhabilitation comme une entreprise cohérente de rétablissement physique et humain, et maintenir la liaison entre ces deux aspects. Reconstruire les médias et les communications et renforcer les bases de la S&T sur lesquelles les communautés s'appuient pour prendre leurs décisions, ce n'est pas une tâche à remettre à plus tard. C'est pourquoi l'UNESCO n'a pas perdu de temps pour reconstruire la station de radio de Nikoya à Banda Aceh, par exemple. La culture non plus n'est pas un luxe.

La troisième leçon, c'est que la science et les capacités scientifiques de la communauté concernée ne sont pas, elles non plus, un luxe lointain dont il faudra se soucier un jour, mais une nécessité immédiate. La catastrophe d'Aceh a prouvé qu'il nous faut tout de suite procéder à des évaluations scientifiques des dommages subis en profondeur aussi bien qu'en surface avant que les signaux ne disparaissent, si à l'avenir l'on veut être mieux préparés. L'UNESCO a effectué une série d'études de ce genre et soutenu celles des scientifiques du gouvernement, qui permettront d'obtenir une évaluation d'ensemble des dommages subis par l'environnement.

Nous avions besoin du soutien immédiat des scientifiques pour rechercher, avec les communautés et le gouvernement, les meilleurs décisions quant à savoir où les gens devraient vivre, étant donné la salinisation de leurs terres et les dangers potentiels de l'océan.

Il nous fallait donner une formation scientifique aux communautés pour qu'elles plantent des mangroves ou mettent en place d'autres obstacles biologiques ou physiques afin de réduire les effets éventuels d'un nouvel épisode de tsunamis. L'UNESCO a elle-même élaboré un projet pilote à Aceh au niveau de la communauté en ciblant les habitats propices à la propagation des mangroves, prévoyant d'apporter aux communautés qui les planteraient un soutien technique par une expertise sur place ; ces précautions ayant été respectées, la plantation a connu le succès.

En raison du décès de nombreux employés et environnementalistes des parcs naturels, il nous a fallu former leurs remplaçants à la protection des forêts existantes et du littoral contre tout empiètement par une exploitation, légale ou illégale. L'UNESCO, qui a œuvré en ce sens avec le ministère des Forêts, recherche des fonds pour renforcer les moyens dont le gouvernement dispose dans le parc du Patrimoine mondial de Leusser.

Il nous fallait reconstruire les moyens scientifiques des principaux établissements d'enseignement supérieur, car ce sont eux qui devront mettre leurs compétences au service du programme de redressement.

Enfin, " l'état d'alerte préventive " pour réagir face à des catastrophes éventuelles requiert une expertise en S&T à la fois pour la création de matériel pédagogique et pour les mesures par lesquelles les communautés se protègent et s'adaptent. L'UNESCO a assumé le rôle de chef de file quant à la conception de ces moyens d'alerte préventive en Indonésie.

L'expérience acquise à l'UNESCO par la réflexion sur les moyens de réagir aux catastrophes, dans des domaines très variés, a donné lieu à une quatrième leçon : la difficulté de faire face à un tel désastre - comme la tragédie de l'ouragan Katrina qui a frappé les Etats-Unis fin août - illustre la nécessité de renforcer l'état d'alerte préventive dans l'ensemble d'un pays et non pas simplement là où la tragédie s'est produite, en fournissant au gouvernement et à la communauté les moyens de réagir aux catastrophes naturelles. Les connaissances en S&T sont au cœur de ce plus vaste objectif. L'UNESCO se trouve aujourd'hui bien placée pour prendre la tête d'un mouvement vers une meilleure " alerte scientifique préventive". Car les experts pensent que ce n'est pas fini.

Au large de la côte de Sumatra, l'île de Simeulue s'est soulevée et celle de Nias a basculé sous l'effet des mouvements de la terre, qui cherche encore son équilibre, et du déplacement des grands séismes vers le sud du littoral d'Aceh. La croûte terrestre est très instable. Ce n'est pas de bonne augure.

Interview de Susan Schneegans

6. Sur les quelque 227 000 morts dûs à la catastrophe, 126 000 habitaient Aceh. Quelque 93 000 sont toujours portés disparus. Un demi million d'habitants de la province ont été déplacés à la suite du désastre, qui a détruit 127 000 habitations
7. L'Accord de paix d'Aceh a été signé par le gouvernement indonésien et le GAM le 15 août à Helsinki (Finlande)