Ch14

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Conférence générale . Vingtième session, Paris 1978

20 C/102
24 août 1978
Original anglais

Point 12 de l'ordre du jour provisoire

RAPPORT DU DIRECTEUR GÉNERAL SUR L'ÉTUDE DES PROBLEMES RELATIFS AUX TRANSFERTS VERS LES PAYS D'ORIGINE DES DOCUMENTS PROVENANT D'ARCHIVES CONSTITUEES SUR LE TERRITOIRE D'AUTRES PAYS

RESUMÉ

Conformément à la Résolution 5.1 adoptée par la Conférence générale à sa dix-neuvième session et au Programme et budget pour 1977-1978 (par. 5048) approuvés par la Conférence générale à cette même session, une étude détaillée des transferts vers les pays d'origine des documents provenant d'archives constituées sur le territoire d'autres pays a été entreprise.

Le Directeur général soumet à la Conférence générale le présent rapport qu'il a rédigé à la lumière de cette étude, sur les problèmes relatifs aux transferts vers les pays d'origine des documents provenant d'archives constituées sur le territoire d'autres pays, Ce rapport récapitule les conclusions et recommandations de l'étude et de la série de consultations entreprises avec des spécialistes au sujet des problèmes relatifs aux transferts de ces documents.

Le présent rapport contient un plan d'action ainsi qu'un énoncé de principes et de directives destiné à faciliter les négociations et la conclusion d'accords entre deux ou plusieurs Etats membres pour les questions relatives aux transferts d'archives.

Décision requise: paragraphe 37.

I. INTRODUCTION

1. A sa dix-huitième session, la Conférence générale a adapté la résolution 18 C/4. 212 par la quelle elle invite notamment "les Etats membres de l'Unesco à examiner favorablement la possibilité de transférer, dans le cadre d'accords bilatéraux, des documents provenant d'archives constituées sur le territoire d'autres pays ou se rapportant à leur histoire". Par la même résolution, la Conférence générale a recommandé que "le Directeur général, en consultation avec les organisations non gouvernementales compétentes, envisage la possibilité d'une étude détaillée de ces transferts et en informe la Conférence générale à sa dix-neuvième session".

2. En application de cette résolution, le Secrétariat a organisé au Siège de l'Unesco, du 16 au 18 mars 1976, une consultation avec un groupe d'experts afin de permettre un premier échange de données d'expérience et de s'informer des vues de spécialistes sur cette question. Le groupe d'experts a défini les principaux aspects du problème et a recommandé au Directeur général qu'il soit procédé à une enquête préliminaire sur ces aspects, en tant que préalable à une étude détaillée.

3. Le Secrétariat a ensuite demandé au Conseil international des archives d'entreprendre cette enquête préliminaire, et le Directeur général a présenté à la dix-neuvième session de la Conférence générale un rapport sur l'état d'avancement de ces activités (document 19 C/94). Comme cette enquête préliminaire allait sans doute conduire à envisager favorablement la nécessité d'une étude détaillée de la question, l'attention de la Conférence générale a été appelée sur le paragraphe 5048 du document 19 C/5, où est exprimée l'intention du Directeur général de donner suite à l'action entreprise en prévoyant l'exécution d'une étude détaillée sur le transfert, vers leur pays d'origine, des documents provenant d'archives constituées sur le territoire d'autres pays, étude dont les conclusions seront éventuellement communiquées à la Conférence générale à sa vingtième session.

4. Cette proposition ayant été agréée (Programme et budget approuvés, par. 5048 du document 19 C/5), le Secrétariat a invité la Conférence internationale de la Table ronde des archives à effectuer cette étude détaillée. Le Secrétariat a ensuite approuvé la publication de la version provisoire de l'étude en tant que document de travail de la dix-septième Conférence de la Table ronde des archives, organisée à Cagliari du 5 au 8 octobre 1977. Pour faire en sorte que les vues des pays en développement sur ce problème soient adéquatement exposées, le Secrétariat, grâce à une subvention versée au Conseil international des archives, a apporté une aide financière aux archivistes d'un certain nombre d'Etats membres pour leur permettre de participer à la Table ronde de Cagliari.

5. Au terme de l'action entreprise pour donner suite à cette question, le Secrétariat a organisé au Siège de l'Unesco, du 29 au 31 mars 1978, une deuxième consultation avec un groupe d'experts afin d'examiner les conclusions et recommandations de l'étude détaillée à la lumière des débats et des conclusions de la Table ronde de Cagliari et de conseiller le Directeur général sur la nature du rapport qu'il pourrait désirer soumettre à la Conférence générale à sa vingtième session.

6. Le présent rapport récapitule les conclusions et recommandations de ces enquêtes préliminaires et de ces études détaillées ainsi que celles d'une série de consultations avec des experts sur les problèmes relatifs aux transferts d'archives. Il replace ces problèmes dans le contexte plus large de la restitution d'autres types de biens culturels, propose un énoncé de principes et de directives destiné à faciliter les négociations et la conclusion d'accords entre les Etats membres en cas de contentieux archivistique, notamment après une décolonisation, et recommande un programme d'action nationale et internationale pour contribuer à la solution de ces problèmes,

II. LES ARCHIVES ET LES BIENS CULTURELS

7. Il est universellement reconnu que les archives constituent une part essentielle du patrimoine de toute communauté nationale. Comme elles sont indispensables au développement d'une conscience et d'une identité nationales, elles font partie intégrante des biens culturels des Etats.

8. Il est pleinement reconnu que la définition générale des biens culturels s'étend aux archives. La "Convention concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l'importation, l'exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels", adoptée par la Conférence générale à sa sixième session, précise que les archives constituent l'une des grandes catégories de biens culturels (Article premier (j.)). En outre, les archives figurent parmi les types de biens culturels visés par les propositions que le Directeur général, en application de la résolution 19 C/4. 128, présente à la Conférence générale à propos de la constitution, par la Conférence générale à sa session actuelle, d'un Comité intergouvernemental ayant pour fonction de rechercher les voies et les moyens de faciliter les négociations bilatérales pour la restitution ou le retour des biens culturels aux Etats qui les ont perdus par suite de l'occupation coloniale ou étrangère.

9. On doit cependant reconnaître, en même temps, que les archives ont un statut officiel et juridique différent de celui de la plupart des types de biens culturels. Les archives créées à l'origine pour l'accomplissement d'opérations administratives, constituent également la preuve de ces opérations. A la fois en tant que preuves et en tant qu'éléments d'information, elles sont indispensables à la continuité de toutes les tâches administratives qui sont du ressort de l'Etat. Non seulement elles témoignent des événements vécus par un peuple, mais elles conservent aussi la trace et assurent la sauvegarde des droits et des intérêts de l'Etat et des particuliers. Elles constituent ainsi des titres juridiques et des preuves irremplaçables, essentiels pour garantir la continuité de l'exercice des fonctions qui incombent aux pouvoirs publics.

10. La Commission du droit international de l'Assemblée générale des Nations Unies définit comme suit ce statut particulier des archives: ". . . si l'on peut concevoir un Etat sans marine de guerre par exemple, on ne saurait en revanche l'imaginer sans monnaie, sans trésor, sans fonds et sans archives. " ... qui constituent. . . "les biens d'Etat les plus essentiels et les plus communément répandus, au point que l'on peut affirmer qu'ils tiennent à l'existence même de l'Etat".

11. La Commission du droit international note en outre que "Jalousement conservées, les archives de l'Etat constituent le moyen indispensable d'administration d'une collectivité. Elles expriment et permettent à la fois la gestion de l'Etat, tout comme elles enferment les replis de l'histoire de l'humanité; de ce fait, elles sont utiles aussi bien au chercheur qu'à l'administrateur. Secrètes ou publiques, elles représentent un patrimoine et un bien public dont l'Etat assure généralement l'inaliénabilité et l'imprescriptibilité. "

12. Il est donc indispensable, lorsque l'on traite des problèmes liés à l'accès aux biens culturels et à leur restitution, de tenir pleinement compte, selon qu'il convient, du caractère juridique et officiel des archives, ainsi que de leur statut spécial en tant que bien domanial, qui tient à la souveraineté fondamentale de l'Etat lui-même.

13. Dans les débats sur les contentieux archivistiques, on fait quelquefois une distinction entre les archives publiques et les archives privées. C'est là une distinction juridique qui non seulement diffère notablement d'un Etat à l'autre, mais aussi qui évolue d'une époque à l'autre dans un même Etat. En outre, certains Etats ont accordé ou accordent actuellement le statut d'archives officielles à des archives autrefois considérées comme privées, par exemple, les registres d'état civil tenus par l'Eglise et utilisés pour établir des droits afférents à la citoyenneté ou les conditions d'ouverture à certaines prestations de l'Etat. Il doit donc être entendu que les principes et directives proposés dans le présent rapport s'appliquent à toutes les catégories d'archives qui sont du ressort de l'Etat. Les concepts relatifs à la protection générale des biens culturels, susceptibles d'être complétés par une législation nationale spécifique dans des cas particuliers, sont applicables à toutes les autres catégories d'archives.

III. PRINCIPAUX ASPECTS DU PROBLEME

14. Des modifications de frontières et des changements de souveraineté ont privé certains pays d'au moins une partie de leur patrimoine archivistique ou de la possibilité d'y avoir facilement accès. Il importe donc à toutes les nations, et à l'humanité en général, que le problème de l'accès aux archives et de leur restitution soit examiné d'urgence,

15. Il ressort des études et rapports susmentionnés que les problèmes relatifs aux archives se posent habituellement dans l'une des circonstances suivantes:

(a) changement de souveraineté sur un territoire donné, sans création d'un nouvel Etat;

(b) transferts opérés pendant des guerres, ou à la suite d'occupations militaires;

(c) création d'Etats nouveaux par l'éclatement d'entités politiques antérieures;

(d) effets de la colonisation et de la décolonisation, ce qui nécessite l'examen des catégories suivantes d'archives:

archives créées et conservées dans les pays métropolitains;

archives créées dans les colonies et transférées dans d'autres colonies;

archives d'une administration coloniale créées dans l'ancienne colonie et emportées dans la métropole au moment de l'indépendance;

archives d'une administration coloniale régionale se rapportant à plusieurs Etats devenus indépendants;

archives créées dans les colonies pendant l'administration métropolitaine et héritées par un Etat successeur devenu indépendant.

16. L'analyse de plus de 200 traités, conventions, actes, accords et autres instruments juridiques relatifs à la cession et au transfert d'archives fait apparaître une grande diversité dans les politiques et les procédures habituellement suivies pour l'accès aux dossiers courants et aux archives ainsi que pour leur transfert en cas de cession de territoire entre Etats, pour la restitution d'archives évacuées ou emportées au cours d'une guerre ou d'une occupation militaire, et pour la reconstitution du patrimoine archivistique d'Etats autrefois souverains ou autonomes. Cependant, on n'a mis au point aucune politique ni aucune procédure concernant la dévolution d'archives aux nouveaux Etats créés grâce à la décolonisation.

17. En ce qui concerne la création de nouveaux Etats, on s'accorde à reconnaître le principe qui veut que ces Etats aient un droit sur certaines archives, mais il n'existe pas de doctrines ni de critères généralement admis qui régissent ces transferts. Il n'existe pas non plus de politiques ni de procédures homogènes concernant leurs modalités d'exécution dans les très rares cas où des accords multilatéraux et bilatéraux ont été conclus et mis en oeuvre. De plus, une fraction importante de la documentation actuelle relative à l'histoire des pays soumis pendant de longues périodes à une administration étrangère a été créée, et se trouve donc automatiquement localisée, hors du territoire national de ces nouveaux Etats. Aux problèmes posés par la propriété des archives doivent donc s'ajouter des problèmes connexes d'accès. Les parties engagées dans des contentieux archivistiques ont affirmé des principes et retenu des critères très variés, qui ont été à leur tour diversement interprétés, et très souvent subordonnés à des considérations politiques, économiques ou autres. C'est cette absence de principes et de directives généralement admis et destinés à faciliter la formulation d'accords multilatéraux et bilatéraux, qui rend indispensable un examen international de ces problèmes.

IV. ENONCE DE PRINCIPES ET DE DIRECTIVES

But

18. Eu égard aux réflexions qui précèdent, l'énoncé ci-après de principes et de directives a pour objet de fournir à tous les Etats membres un moyen de référence destiné à faciliter des négociations débouchant sur la conclusion d'accords spéciaux, bilatéraux ou, s'il y a lieu, multilatéraux, en vue de liquider des contentieux archivistiques.

Négociations et accords bilatéraux et multilatéraux

19. Comme le caractère patrimonial des archives en tant que biens d'Etat procède de la souveraineté même de l'Etat, les problèmes liés à la propriété et au transfert d'archives d'Etat sont essentiellement de nature juridique. Il convient donc de les résoudre, essentiellement par la voie de négociations et d'accords bilatéraux ou multilatéraux entre les Etats intéressés. Ces accords doivent préciser toutes les responsabilités pratiques et financières liées à leur mise en oeuvre.

Principes, politiques et procédures du droit international

20. Au cours de négociations bilatérales ou multilatérales, on devra recourir, dans toute la mesure du possible, aux principes pertinents du droit international ainsi qu'aux politiques et procédures élaborées à ce titre, notamment à celles relatives à la succession d'Etats dans les matières autres que les traités.

Législations et réglementations nationales

21. Comme les biens d'Etat et notamment leur aliénation, sont soumis dans la plupart des pays à une législation et à des procédures spécifiques, on devra en tenir dûment compte afin de faciliter la formulation d'accords de transferts. Il importe particulièrement d'accorder toute l'attention voulue à la définition et au statut des archives tels qu'ils ont été prévus par la législation et la réglementation des Etats intéressés au moment où les archives ont été déplacées ou transférées.

Souveraineté rétroactive

22. Conformément à la résolution 1514 (XV) de 1960 et à la résolution 2625 (XXV) de 1970 des Nations Unies, il importe au plus haut point d'étendre rétroactivement le statut juridique des nouveaux Etats à la période antérieure à leur indépendance. Dans les cas de décolonisation ou de création de nouveaux Etats, les négociations s'en trouveront notablement facilitées du fait qu'il n'existe, en l'occurrence, aucun précédent clairement établi au droit international.

Provenance (respect de l'intégrité des fonds d'archives)

23. Dans tous les transferts d'archives envisagés, il importe aussi au plus haut point de respecter au maximum le principe archivistique de la provenance ou du respect de l'intégrité des fonds d'archives. Conformément àce principe, toutes les archives constituées par une autorité administrative doivent être conservées en tant qu'entité unique, indivise et organique, confiée à la garde de cette autorité ou de son successeur légalement désigné. Le respect de ce principe est indispensable à la préservation de l'intégrité et de la valeur des archives en tant que titres, en tant que preuves et en tant que témoignages, à la fois juridiques et historiques.

Pertinence fonctionnelle

24. La seule exception notable au principe de provenance découle de l'application aux archives du concept de pertinence fonctionnelle. La transmission de pouvoirs, de responsabilités et de compétences à un nouvel Etat doit nécessairement s'accompagner de la transmission des titres, preuves et informations qui permettent de les exercer. En ce qui concerne les archives, il faut transférer celles qui sont fonctionnellement pertinentes, de façon que toutes les parties intéressées puissent assurer la continuité administrative. Ce principe permet aussi de déterminer l'appartenance de fonds d'archives constitués par des administrations chargées d'expédier exclusivement les affaires d'une entité politique non souveraine donnée, que ces administrations aient fonctionné ou non à l'intérieur du territoire de cette entité, ou qu'elles aient été établies ou non sur ce territoire. Les fonds d'archives constitués dans de tels cas font partie du patrimoine du successeur de l'entité politique en question, et non du patrimoine de l'Etat ou de l'administration qui exerçait sa souveraineté au moment de la création du fonds et où, éventuellement, le fonds avait été effectivement créé.

Patrimoine commun

25. Au cas où un fonds d'archives ou un ensemble d'archives résulte de l'activité d'une administration dont la succession est partagée entre l'Etat prédécesseur et deux ou plusieurs Etats successeurs - c'est-à-dire lorsqu'il fait partie du patrimoine national de deux ou plusieurs intact dans l'un des pays concernés, où il est considéré comme partie intégrante du patrimoine archivistique national avec toutes les responsabilités en matière de sécurité et de traitement que cela implique pour l'Etat qui agit en propriétaire et en gardien de ce patrimoine. Il faut accorder à l'Etat qui partage ce patrimoine commun des droits égaux à ceux de l'Etat qui en assure la garde.

Le droit à la continuité historique

26. Dans l'application des principes et directives précités, il doit être entendu que toute collectivité nationale a le droit d'assumer son identité telle qu'elle s'est formée au cours de son histoire. La solidarité humaine exige que les communautés nationales s'entraident dans cet effort de recherche de la vérité et de la continuité historiques. L'accès aux archives est indispensable à cette recherche et à l'émergence d'une identité nationale.

Coopération et compréhension internationales

27, On s'accorde à reconnaître que l'application des principes juridiques et archivistiques précédents n'aboutira pas nécessairement à une heureuse solution des problèmes relatifs aux transferts d'archives, si elle ne s'accompagne pas d'un esprit de coopération internationale et de la reconnaissance, par les Etats membres intéressés, de certaines obligations et de certains principes moraux. De même, au cours des négociations et de l'élaboration d'accords entre nations, on accordera une attention particulière à la manière dont ils peuvent contribuer, sur le plan international, à instaurer le nouvel ordre économique qui peut être directement favorisé par un accès plus libéral aux informations contenues dans les archives et, sur un plan général, par la promotion culturelle des pays en développement. Il est superflu de souligner le rôle des archives dans cette promotion.

V. PLAN D'ACTION

28. Il incombe aux Etats membres de liquider leurs contentieux archivistiques grâce à des négociations et à des accords bilatéraux ou multilatéraux, en tenant compte des principes et des directives précisés ci-dessus. De plus, l'Unesco devrait exécuter un programme d'action susceptible d'encourager et de faciliter la négociation et la mise en oeuvre d'accords dans ce domaine entre les Etats membres. Ce programme, examiné à la Réunion consultative sur les contentieux archivistiques qui s'est tenue à Paris en avril 1978, a reçu l'appui unanime des participants.

29. Ce programme, qui sera entrepris en coopération avec le Conseil international d'archives et d'autres organisations non gouvernementales compétentes, est brièvement résumé ci-après:

Recensement des sources

30. L'Unesco continuerait à accorder son assistance aux projets en cours, relatifs à l'établissement et à la publication de guides des sources de l'histoire des nations d'Afrique, d'Asie et d'Amérique latine. On s'attacherait particulièrement dans ces projets à identifier et à inventorier aussi bien les archives déplacées que les documents intéressant l'histoire d'une nation qui sont légitimement localisés dans des archives étrangères. Ce recensement doit être considéré comme indispensable si l'on veut faire progresser la solution des problèmes qui se posent dans ce domaine,

Bases de données relatives aux sources: étude de faisabilité

31. L'Unesco entreprendrait une étude de faisabilité sur les possibilités et les problèmes concernant l'automatisation des systèmes et des techniques de stockage et de récupération des informations relatives aux sources de l'histoire nationale localisées dans des archives étrangères.

Modèles d'accords

32. Afin de faciliter la négociation de nouveaux accords, l'Unesco fournirait un concours financier àl'établissement et à la publication de modèles de conventions et d'accords bilatéraux et multilatéraux portant sur les transferts d'archives, la constitution de patrimoines communs, et et les règlements régissant l'accès à ces documents

Projet pilote

33. Afin d'étudier les procédures et techniques applicables à des cas concrets de transfert d'archives ou de constitution d'un patrimoine commun, l'Unesco prendrait des dispositions, sur la demande de gouvernements déjà associés à des arrangements bilatéraux ou multilatéraux, pour élaborer un projet pilote permettant de faire part de leur expérience à d'autres Etats membres intéressés. Ce projet porterait notamment sur les points suivants: étude de l'accord officiel, enquêtes et analyses concernant les procédures et les techniques adoptées pour identifier, vérifier et copier les documents, aide financière éventuelle pour les activités précitées ainsi que pour des bourses de recherche et d'étude s'y rapportant.

Création d'un Fonds de microfilmage: étude de faisabilité

34. En raison du nombre de propositions formulées en vue de créer un Fonds de microfilmage, financé et géré au niveau international, dont la raison d'être serait de faciliter la solution des problèmes liés aux transferts d'archives et à l'accès aux sources de l'histoire nationale localisées dans des archives étrangères, on entreprendrait une étude de faisabilité pour définir les dimensions du problème, déterminer tous les facteurs de coût pertinents, et examiner les problèmes que poseraient, sur le plan de l'administration, de la procédure et de la technique, la création et le fonctionnement d'un tel Fonds.

Mise en place d'une infrastructure

35. L'Unesco continuerait à accorder son aide, essentiellement par la voie des programmes existants, en vue de créer dans les Etats membres les conditions requises pour que les archives restituées soient dûment abritées, conservées et gérées. Cette assistance consisterait notamment à fournir à ces Etats le matériel nécessaire et à former le personnel dont ils ont besoin pour la délivrance des copies de documents demandées par d'autres Etats membres, à dispenser à ce personnel une préparation linguistique appropriée et à le familiariser avec les procédures administratives ainsi qu'avec les systèmes et les pratiques d'archivage des pays étrangers, de manière à rendre les archives restituées pleinement accessibles à tous les usagers.

Incidences budgétaires

36. La mise en route en 1979-1980 du plan d'action esquissé ci-dessus nécessiterait, au titre du Programme ordinaire, des ressources additionnelles estimées à environ 50. 000 dollars. Le Directeur général s'efforcera de dégager le montant nécessaire par des ajustements internes dans les limites des crédits demandés dans le document 20 C/5.

Projet de résolution

37. La Conférence générale voudra peut-être adopter la résolution ci-après:

PROJET DE RESOLUTION

La Conférence générale,

Rappelant la résolution 212 adoptée par la Conférence générale à sa dix-huitième session,

Ayant examiné le Rapport du Directeur général sur l'Etude des problèmes relatifs aux transferts, vers les pays d'origine, des documents provenant d'archives constituées sur le territoire d'autres pays (20 C/ 102),

Prend note de l'Enoncé de principes et de directives qui figure dans les paragraphes 19 à 27 du document 20 C/102, en tant que moyen de référence destiné à faciliter des négociations débouchant sur la conclusion d'accords bilatéraux et/ou multilatéraux, en vue de régler des contentieux archivistiques;

Invite les Etats membres à prendre en considération cet Enoncé de principes et de directives dans les affaires relatives à ces contentieux archivistiques;

Prend note du plan d'action exposé dans les paragraphes 30 à 35 du document 20 C/102;

Invite le Directeur général à s'efforcer de trouver les fonds nécessaires à la mise en oeuvre

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