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La place des archives dans l'administration
par
Margaret C. NORTON
La plupart des gens, sans doute, quand ils pensent aux archives, ont devant les yeux l'image d'un vieux moine penché sur un manuscrit enluminé dans le scriptorium d'un monastère. Evidemment on sait que les archives d'aujourd'hui ne sont pas des manuscrits enluminés et que peu de documents sont suffisamment photogéniques pour pouvoir être exposés sans un accompagnement explicatif, mais bien peu de fonctionnaires se rendent compte à quel point la notion d'archives s'est transformée depuis la fin du XIXe siècle. Ici, en Illinois, les textes législatifs et règlementaires n'ont été changés que tout récemment, et cette situation a considérablement gêné, jusqu'à ces dernières années, le travail des fonctionnaires de l'Etat.
Au début de l'Etat d'Illinois, il y avait peu de fonctionnaires et peu de dossiers. L'expression populaire 'mettez ça sous votre chapeau' vient de l'habitude qu'avaient Lincoln et beaucoup de ses contemporains de mettre leurs papiers dans la doublure de leurs hauts-de-forme, tout comme aujourd'hui, on les met dans des porte-documents. On raconte l'amusante histoire d'un secrétaire de l'Assemblée législative qui transportait l'original d'un projet de loi dans son chapeau pour le soumettre àla signature du gouverneur et qu'un coup de vent malencontreux priva de ce précieux papier. Il fallut que l'Assemblée annulle officiellement le document et en fasse établir un nouvel original.
Autrefois, le papier et le parchemin étaient rares et chers. Seuls les actes importants étaient mis par écrit : c'était d'abord les documents officiels exprimant un droit légal - tels que contrats, actes de propriété, etc. - ; ensuite les documents établis par le gouvernement pour protéger les droits de l'Etat ou des citoyens, ou pour conserver la mémoire d'un acte important, par exemple les actes d'état civil, les testaments, les registres de nominations de personnels civils ou militaires, les procès verbaux de commissions officielles, etc.
L'invention du papier bon marché, de la machine à écrire, de la photocopie, plus récemment du microfilm et de la carte perforée, ont révolutionné la production documentaire. Les premiers papiers à pâte mécanique sont apparus en Illinois avant 1840, le premier document dactylographié que nous conservons date de 1876.
Parallèlement à cette évolution technologique, l'organisation administrative est devenue de plus en plus complexe. L'augmentation rapide du nombre de fonctions à assumer et des effectifs de fonctionnaires ont rendu de plus en plus difficile le contrôle des procédures dans les bureaux. De même que, dans les usines, on a inventé le travail à la chaîne pour 'parcelliser' les tâches de façon à diminuer la surveillance de chacun, de même dans les administrations on a multiplié les copies et les formulaires pour diviser et spécialiser le travail des employés.
Comme nous l'avons dit, cette période de rapide expansion dans la production des archives a commencé dans le dernier quart du XIXe siècle. Les statistiques des Archives nationales des Etats-Unis montrent que la masse des archives fédérales de 1917 à 1930 égale celle des deux périodes précédemment citées. La deuxième guerre mondiale a fait croître ces chiffres dans des proportions astronomiques.
Jusqu'à une date récente, la production des archives était une question d'efficacité administrative. Tout jeune fonctionnaire tenait à montrer ses qualités d'initiative en inventant de nouveaux formulaires et un nouveau système de classement des dossiers. Il n'était question que d'améliorer le travail administratif, mais sans se préoccuper de l'utilisation future des dossiers. Personne ne songeait à sépare les documents éphémères des documents à conserver durablement: tout était classé ensemble.
Il arriva ce qui devait arriver: chaque administration se trouva encombrée de plus de papiers qu'elle ne pouvait en conserver. Seul le fonctionnaire qui avait créé les dossiers était capable de trier le grain de la paille, mais il n'avait ni le temps ni l'envie de le faire. De plus en plus, les chefs de service s'irritaient de l'incapacité des secrétaires à leur fournir les anciens dossiers qu'ils désiraient consulter.
Les 'services d'archives', considérés au départ dans la plupart des Etats comme un luxe pour la conservation des 'documents historiques', furent alors submergés de dossiers où les fonctionnaires n'arrivaient plus à trouver ce qu'ils cherchaient mais que, par une sorte d'opération magique, les archivistes étaient censés mettre en ordre rapidement et à bon marché. Mais ce système ne tarda pas àmenacer ruine. Beaucoup de chefs de service fermaient les yeux et oubliaient l'article 401 du chapitre 38 du Code pénal, qui prévoit une peine de un à sept ans de prison pour toute personne qui "vole, détourne, détruit, altère, falsifie ou détériore tout document...".
Cet article du Code pénal nous vient du Code de 1845, rédigé trente ans avant l'invention de la machine à écrire. A cette époque, "un document est un document" (pour paraphraser Gertrude Stein). Si on interprétait à la lettre une telle disposition, tout employé qui détruirait un papier traînant par terre dans son bureau serait coupable d'un délit. L'absurdité d'une loi qui ne fait aucune distinction entre une demande de fourniture de crayon pour un bureau et la Constitution de l'Etat la voue à l'inefficacité. En fait, je ne connais aucun exemple d'un fonctionnaire de l'Etat qui ait été condamné pour destruction de documents en application de cet article du Code, sauf lorsque cette destruction était destinée à faire disparaître une preuve dans une procédure criminelle. Mais il n'en reste pas moins que bien des fonctionnaires se sont trouvés gênés et embarassés de ne pouvoir retrouver des documents perdus ou détruits par négligence.
Des définitions plus précises des mots 'document' et 'non-document' ont été tentées lors de la révision de la Commission des Archives de l'Etat en 1951.
Les responsables de l'Etat sont maintenant conscients du lien qui existe entre l'efficacité de leur système d'archives et celle de leur organisation administrative. Une nouvelle profession, celle de 'gestionnaire de documents' (records managers), est en train de naître. Comme il s'agit d'une tâche très neuve, il n'y a pas encore beaucoup de spécialistes. En 1950, le Congrès des Etats-Unis a voté une loi obligeant chaque ministère fédéral à employer au moins un 'gestionnaire de documents' à plein temps, dont le travail consiste à coordonner tous les systèmes de classement du ministère et à mettre les dossiers en état de servir aux besoins de l'administration. Ainsi, au lieu de trier les archives après qu'elles se sont accumulées, comme c'était le cas autrefois, la technique de 'gestion des documents' permet de préciser, dès leur création, quels documents sont destinés à être conservés de façon permanente et combien de temps chaque catégorie de documents doit être conservée pour les besoins de l'administration. En outre, cette technique garantit qu'il n'y ait pas de lacunes dans les séries de documents àarchiver.
En Illinois, nous travaillons en ce moment à établir un système d'archives planifié, service par service, avec des tableaux de tri qui permettront aux administrations de détruire leurs dossiers aussitôt qu'ils auront cessé de présenter une utilité administrative, ou de les transférer aux Archives de l'Etat, ou encore de leur substituer des copies microfilmées. Dés avant 1951, plusieurs administrations de l'Etat avaient des règles de conservation pour certains de leurs dossiers, mais il est difficile de définir les catégories de dossiers qui auraient pu présenter un intérêt autre que purement administratif.
La Commission Schaeffer sur l'administration de l'Etat d'Illinois a recommandé que la Commission des Archives de l'Etat soit étoffée par l'addition de représentants des ministères de la Justice et des Finances, et qu'elle reçoive compétence pour examiner et approuver toutes les propositions tendant à éliminer des documents. La 6e Assemblée générale, qui se réunit en 1951, révisa en conséquence la loi sur les Archives de l'Etat de 1943 ; les membres ex officio furent supprimés, l'archiviste de la Bibliothèque de l'Etat d'Illinois fut nommé président, l'historien de l'Etat vice-président, tandis que le bibliothécaire de l'Etat restait membre et que deux nouveaux membres étaient ajoutés, à savoir l'avocat-général et le directeur des Finances. Un article 7 fut ajouté, ainsi rédigé : "Sans égard à toute autorisation contraire, aucun document ne sera détruit par aucun service de l'Etat sans l'approbation de la Commission des Archives de l'Etat". L'interprétation légale des pouvoirs de la Commission sera faite par l'avocat-général de l'Etat.
Les principales fonctions du Département des Archives de la Bibliothèque de l'Etat d'Illinois (ou, pour abréger, des Archives de l'Etat) sont : 1°) la conservation des archives permanentes de l'Etat dans deux types de dépôts, 'archivistiques' et 'administratifs' ; 2°) le conseil des services de l'Etat et des administrations locales pour la gestion de leurs dossiers ; 3°) le microfilmage des documents.
En principe, les documents qui sont conservés aux Archives de l'Etat proprement dites doivent être consultés aux Archives mêmes, sous la survaillance d'un membre du personnel des Archives. Les documents conservés dans les dépôts administratifs sont gérés directement par l'administration àlaquelle ils appartiennent ; seuls les représentants de cette administration y ont accès.
La gestion des documents considérés comme 'archives permanentes' et des microfilms de sécurité, dans les dépôts d'archives de l'Etat et des comtés (documents placés par la loi sous la responsabilité des Archives de l'Etat), implique à la fois leur conservation physique et leur traitement archivistique. Conservation physique : c'est-à-dire conditionnement dans des meubles adéquats, protection contre la poussière et la pollution atmosphérique, réparation si nécessaire ; traitement archivistique : c'est-à-dire classement, rédaction d'inventaires, de guides, d'index et autres instruments de recherche pour faciliter l'accès aux documents. Une bonne connaissance de l'histoire et des structures de l'administration est nécessaire pour apprécier la valeur et l'intérêt des documents ; cette familiarité avec le passé de l'administration de l'Etat fait partie des compétences des Archives de l'Etat et leur permet de renseigner les chercheurs, alors que les fonctionnaires de chaque service ne connaissent en général que les procédures actuelles.
Le rôle de conseil joué par les Archives de l'Etat prend la forme d'avis donnés aux diverses administrations pour la gestion de leurs dossiers, et d'une participation active aux travaux de la Commission des Documents de l'Etat. Les avis donnés portent sur les procédures de tri et d'élimination, sur l'élaboration de plans de classement, sur les programmes et les équipements de microfilmage. A proprement parler, la création des documents est la responsabilité des administrations et non des Archives, mais, tant que les administrations n'auront pas mis en place leurs propres programmes de gestion documentaire, les Archives de l'Etat sont les mieux placés pour les conseiller dans ce domaine. Le même genre de conseil peut être fourni aux comtés et aux autorités locales, par l'intermédiaire du 'visiteur' (archiviste-conseil itinérant) des Archives de l'Etat. En particulier, nous assurons gratuitement la conservation des microfilms de sécurité des archives des comtés ; ces microfilms sont placés dans des dépôts fermés et ne sont accessibles aux chercheurs que sur autorisation des autorités du comté concerné.
L'atelier photographique des Archives de l'Etat est équipé pour faire de la photographie statistique (noir-et-blanc et couleur), de la photocopie, du microfilm et du cinéma. Il effectue des travaux pour le Secrétariat d'Etat et pour la Bibliothèque de l'Etat : photographies pour les communiqués de presse, pour l'illustration des publications de l'Etat, pour des expositions : c'est ainsi que la plupart des photographies figurant dans le Livre bleu de l'Illinois, publié par le Secrétariat d'Etat ont été faites par notre atelier.
La photocopie est utilisée pour les besoins de l'ensemble des départements de la Bibliothèque de l'Etat et pour le Secrétariat d'Etat Nous faisons aussi des agrandissements sur papier des microfilms.
Quant à la section 'Microfilm' de l'atelier, elle est équipée d'une caméra statique et d'une caméra portable, avec tout le matériel nécessaire pour le développement et l'agrandissement des microfilms. Elle effectue, à la demande, des microfilms de documents d'archives et de livres de la Bibliothèque de l'Etat, mais elle n'est pas équipée pour de grands programmes de microfilmage. La production de microfilms de sécurité incombe aux diverses administrations, selon leurs propres besoins et sous leur propre responsabilité.
Actuellement, il existe encore une certaine confusion, dans l'esprit de certains responsables de la gestion des documents, sur le choix des documents destinés à être versés aux Archives de l'Etat; aussi n'est-il pas inutile de donner ici quelques précisions sur nos recommandations à cet égard.
Tout d'abord, les Archives de l'Etat ne sont pas un dépotoir. Le coût de leur construction, avec protection contre le feu, air conditionné et équipement moderne, a limité la taille du bâtiment. C'est ce que nous appelons le 'coffre-fort' des archives: pour éviter qu'il soit encombré de documents sans intérêt, une sélection préalable est nécessaire de façon à n'y accueillir que des documents originaux de valeur permanente.
Quels types de documents sont donc à retenir ? La décision du choix définitif pour le transfert aux Archives de l'Etat incombe aux services qui ont produit les documents, car ce sont eux qui sont le mieux placés pour juger de leur valeur légale. En gros, on peut considérer comme méritant d'être versés aux Archives les catégories suivantes de documents:
1) Trésors historiques: par exemple, pour l'Illinois, la première Constitution de l'Etat (1818), les premiers documents notariaux de Cahokia (1737-1768), le Registre de l'Exécutif territorial (1809), les procès-verbaux de la première Assemblée générale territoriale (1812-1818), le premier recensement (1818), les souvenirs de Lincoln comme membre de l'Assemblée générale, les lois territoriales à partir de 1812 concernant l'enseignement, les chartes municipales, les chemins de fer, l'économie. Il faut bien insister sur le fait que l'intégrité des dossiers est un principe de base de l'archivistique : il ne faut donc verser aux Archives que des dossiers entiers, et non des documents arbitrairement sortis de leur dossier d'origine.
2) Documents de grande valeur: par exemple la Constitution de l'Illinois de 1870 et les archives de la Convention qui l'a rédigée; les titres de propriété de l'Etat; les traités' inter-Etats; les procès-verbaux de sociétés; les microfilms de sécurité. Certains de ces documents exigent, pour des raisons évidentes, une protection particulière, et certains font l'objet de restrictions de communication, qu'il appartient au service de préciser au moment du versement.
3) Documents encore utiles, mais pour des besoins autres que ceux de leur administration d'origine: par exemple, les dossiers militaires des soldats de la Guerre de Sécession, fréquemment consultés par des personnes qui écrivent l'histoire de leur famille. Il n'y a plus de raison pour que ces documents, qui ont perdu tout intérêt du point de vue militaire, soient conservés par l'Armée; au contraire, les Archives de l'Etat, en les conservant et en les communiquant aux chercheurs, peuvent souvent les compléter par des documents parallèles, évitant ainsi aux chercheurs des démarches auprès de plusieurs administrations.
Les archives des canaux de l'Illinois et du Michigan comprennent, entre autres choses, les dossiers des ventes des terrains sur lesquels ces canaux ont été creusés. Ces dossiers sont souvent utilisés par des notaires et des avoués pour des problèmes de propriété foncière, et complètent ceux du Secrétariat d'Etat Ils ont servi, notamment, à établir les droits de l'Etat pour la construction de la nouvelle autoroute qui doit remplacer le vieux canal de Chicago.
Les archives des recensements, qui à l'origine servaient à calculer le pourcentage de la représentation de la population à l'Assemblée générale et au Congrès, ne sont plus aujourd'hui utilisées qu'à des fins généalogiques. Combien nous regrettons que ceux qui les ont rédigées n'aient pas pensé ày inclure quelques précisions complémentaires qui nous seraient si utiles pour retracer les filiations !
Quand l'architecte de l'Etat restaura la vieille Vandalia State House, voici quelques années, il se fonda essentiellement sur les anciens inventaires, contrats et comptes rendus de l'Assemblée générale. On peut aussi citer les anciens procès-verbaux d'élections parmi les documents qui sont utilisés aujourd'hui surtout pour des études historiques - et pour des paris au moment des élections !
4) Un quatrième type de documents à verser aux Archives est ceux qui n'ont plus d'utilité administrative, mais qui ont une valeur potentielle pour la recherche. Un bon exemple en est fourni par la série des statistiques agricoles produites par l'Etat d'Illinois et le Ministère fédéral de l'Agriculture ; elles montrent, pour chaque exploitation agricole, les variétés de production végétale et animale, les prix de vente des produits et leur quantité, le statut juridique de l'exploitation, etc. On peut penser que dans cinquante ans les historiens de l'économie seront vivement intéressés par toute cette documentation qui leur permettra d'étudier la révolution agricole de l'Illinois, le passage de la monoculture céréalière à la polyculture, les effets de la mécanisation agricole et les facteurs sociaux de l'agriculture.
5) Lorsque le microfilm a été substitué aux documents originaux pour l'usage des bureaux, il est parfois souhaitable ou nécessaire de conserver les originaux, et les Archives de l'Etat sont alors le lieu tout désigné pour cette conservation. Deux exemples me viennent à l'esprit.
Les dossiers des emprunts de la Première Guerre mondiale ont été gravement endommagés par un incendie en 1934 ; ces documents ont été microfilmés par l'administration et les originaux ont été versés aux Archives.
Le Ministère de l'Education conserve les dossiers de demande d'habilitation professionnelle des professeurs dans son propre dépôt d'archives administratives. Comme ces dossiers sont fréquemment utilisés, le ministère les fait microfilmer et versera ensuite les originaux aux Archives de l'Etat
6) On peut enfin verser aux Archives les documents ayant cessé de servir couramment mais qui gardent leur valeur de référence, par exemple les minutes et procès-verbaux des organismes administratifs supprimés tels que l'ancien Conseil de l'Administration, l'ancien Service des Mines ou l'ancien Service des Assurances.
Mentionnons en passant que, au cours des deux dernières années (1949-1950), 76 pour cent des communications des documents aux Archives de l'Etat ont été faites pour des fins administratives, 16 pour cent pour des recherches généalogiques, 6 pour cent pour des recherches historiques et 2 pour cent pour des demandes de renseignements divers. Parmi ces dernières, nous incluons des recherches pour des réclamations de pensions d'anciens militaires ou pour des identifications de tombes dans des cimetières, qu'on pourrait aussi considérer comme recherches administratives. La faible proportion de recherches historiques vient de ce qu'en Illinois c'est la Bibliothèque historique de l'Etat qui assure le plus grand nombre des tâches généralement dévolues aux Archives.
Quelles sortes de documents peut-on, dès lors, conserver dans les dépôts d'archives administratives ? Ce sont les documents qui ont encore une utilité administrative semi-courante, et sur lesquels l'administration d'origine conserve son autorité directe. Ces dépôts ne sont accessibles qu'aux fonctionnaires des services concernés ; les documents n'en sont sortis que par ces fonctionnaires et pour leur usage exclusif. Ce n'est qu'après leur transfert aux 'archives permanentes' qu'ils entrent dans la catégorie des documents d'archives proprement dits, sous l'autorité et la responsabilité de l'archiviste de l'Etat