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matières - Précédente - Suivante
3. Les fonds de documents et d'archives dans la prise de décision
3.1 L'intérêt des fonds de documents et
d'archives
3.2
Les motifs de consultation
3.3 De l'utilité de consulter les fonds de
documents et d'archives
3.4 Les inconvénients qu'il y a à ne pas
consulter les fonds de documents d'archives
3.5 Le point de vue des décideurs sur
l'intérêt des fonds de documents et d'archives
3.6
La prise de décision
3.1 L'intérêt des fonds de documents et d'archives
L'intérêt, l'importance, l'utilité et la nécessité des fonds de documents administratifs et d'archives sont universellement admis et acceptés. Ceux qui sont chargés de leur conservation sont convaincus de leur mission et de la responsabilité très lourde qui pèse sur leurs épaules puisqu'ils doivent conserver un patrimoine unique et irremplaçable. Ceux qui créent le. documents et qui utilisent les fonds de documents et d'archives pour la conduite de leurs affaires reconnaissent eux aussi leur importance. Ils admettent que ces fonds contiennent une information sans laquelle il leur serait impossible de poursuivre leur activité.
Les responsables de la conservation des fonds de documents administratifs et d'archives ont pour mission de répondre aux besoins des personnes qui voudraient les consulter. n.' savent quels sont les documents les plus utiles puisque ce sont eux qui donnent suite au, demandes de communication. Ils sont conscients de jouer un rôle décisif dans le tri de. documents pour déterminer quels sont ceux qui doivent être conservés de façon définitive et ceux qu'il faut éliminer. Pour faciliter la communication des documents administratifs et des documents d'archives, ils ont mis au point des procédures élaborées d'enregistrement, de classement, d'inventorisation, et de conservation ainsi que des procédures de communication Afin de pouvoir évaluer la fréquence de consultation, ils tiennent des statistiques indiquant le nombre de lecteurs, ainsi que les quantités et les catégories de pièces communiquées. En général, ils notent aussi les raisons motivant la consultation. Si on les interroge sur leurs usagers, ils sont capables de produire des tableaux indiquant les catégories de documents consultés et le motif de la consultation, mais lorsque l'on pousse l'analyse un peu plus avant, on s'aperçoit que les statistiques dont on dispose sont très générales et dénuées de précision.
3.2 Les motifs de consultation
En réponse à la question sur les motifs pour lesquels les fonds étaient consultés, les utilisations ci-après ont été mentionnées par le personnel responsable de la conservation:
3.2.1 vérification de faits
3.2.2 compilation de rapports et d'études
3.2.3 travaux de recherche
3.2.4 recherche d'un précédent
3.2.5 collecte de données statistiques
3.2.6 formulation, planification et mise en oeuvre de politiques
3.2.7 affaires litigieuses
3.2.8 planification et évaluation de projets
3.2.9 actions en justice
3.2.10 administration
3.2.11 protection des intérêts nationaux
3.2.12 référence aux documents illustrant l'histoire d'administrations ou de services publics
3.2.13 restauration d'édifices.
Dix institutions ont répondu que les fonds de documents et d'archives étaient consultés: très souvent ou souvent pour certaines, beaucoup trop rarement pour d'autres. Deux institutions ont formellement déclaré que les fonds n'étaient pas consultés par les décideurs, huit d'entre elles estimant n'être pas en mesure de répondre à la question. D'autres institutions ont déclaré que si effectivement les fonds étaient consultés par les ministères et les services administratifs, elles n'étaient cependant pas informées des raisons pour lesquelles les documents étaient demandés et communiqués.
3.3 De l'utilité de consulter les fonds de documents et d'archives
Il ressort à l'évidence de ces réponses que, dans une large mesure, les responsables de la conservation des fonds n'ont qu'une idée vague de ce à quoi ils servent. Il n'est donc pas étonnant que soient mentionnées des fins telles que: l'administration courante, l'histoire, la prise de décision ou la recherche de références. Cela est corroboré par les réponses reçues à la question demandant de produire des exemples de la façon dont les fonds avaient été utilisés de façon démontrablement et formellement bénéfique.
Seules 11 institutions ont été capables de fournir des exemples probants d'utilisation bénéfique des fonds, à savoir dans les circonstances suivantes:
3.3.1 au Bostswana, pour établir un droit de propriété sur des terres faisant l'objet d'un litige;
3.3.2 en Irlande, pour créer une base de données généalogiques destinée à l'industrie touristique;
3.3.3 dans l'Etat du Maine, aux Etats-Unis d'Amérique, pour identifier le parent d'une personne risquant d'avoir besoin d'une greffe de moëlle;
3.3.4 dans la province de l'Ontario, au Canada, pour régler des litiges portés devant les tribunaux concernant des concessions minières ou forestières et pour défendre la position des provinces dans une affaire concernant le rachat d'une entreprise;
3.3.5 en Australie occidentale, pour fonder les requêtes de groupes minoritaires et de personnes atteintes d'asbestose qui avaient porté plainte en justice;
3.3.6 au Kiribati, pour établir un droit de propriété foncière;
3.3.7 au Canada, pour régler des affaires concernant les revendications des autochtones sur des terres et pour apprécier les droits à réparation des Canadiens d'origine japonaise auxquels les mesures prises par le Canada durant la seconde guerre mondiale avaient porté préjudice;
3.3.8 aux Pays-Bas, pour allouer, au titre de dommages-intérêts, des pensions aux personnes persécutées pour motifs politiques sous des gouvernements antérieurs et octroyer des primes à la reconstruction après des guerres et des catastrophes naturelles;
3.3.9 en Pologne, pour remettre en exploitation, après la seconde guerre mondiale, des basses terres d'une grande valeur agricole situées dans l'embouchure de la Vistule, pour reconstruire à Poznan un nouvel hôtel sur d'anciennes fondations, et pour allouer des secours lors de catastrophes minières;
3.3.10 aux Etats-Unis d'Amérique, pour indemniser les Américains d'origine japonaise qui avaient été internés pendant la seconde guerre mondiale;
3.3.11 au Cap-Vert, pour la reconstruction de la vieille ville de Cedade Velha;
3.3.12 au Kenya, pour délimiter les circonscriptions électorales et déterminer quels étaient les tribus et les clans qui possédaient les "White Highlands" avant et pendant l'époque coloniale.
La plupart des autres institutions ne pouvaient fournir que des exemples généraux de l'utilisation des fonds de documents et d'archives pour la recherche historique et scientifique, l'histoire locale, la généalogie, l'édition, l'éducation; l'attribution de pension, l'organisation d'expositions, l'affirmation de la conscience et de l'identité historiques et nationales, l'établissement de biographies, la radiodiffusion et la télévision. Seize institutions ont été incapables de répondre à la question et n'ont donc fourni aucun exemple. Nous le verrons plus loin, l'incapacité des gestionnaires de documents et archivistes à identifier les besoins particuliers et individuels de consultation des fonds dont ils ont la garde et à quantifier ces besoins a de profondes répercussions sur l'aptitude des décideurs à se servir de ces fonds. L'incapacité aussi à produire des exemples précis et frappants illustrant la valeur et l'utilité des archives n'est pas sans incidence lorsqu'il s'agit de faire comprendre que leur consultation est un élément indispensable de la prise de décision.
3.4 Les inconvénients qu'il y a à ne pas consulter les fonds de documents d'archives
Il est parfois difficile de démontrer la valeur réelle d'un produit ou d'un service; on peut alors essayer de faire passer le message en démontrant que, faute de l'utiliser, on s'expose à des conséquences désastreuses. Lorsque les destinataires du premier questionnaire ont été invités à fournir des exemples de cas où la consultation des fonds de documents et d'archives aurait permis d'éviter des catastrophes, 36 % des enquêtés ont été incapables de fournir la moindre réponse. Six n'ont pas hésité à affirmer qu'il ne s'était pas produit de catastrophe; et pourtant la vérité est du côté de ceux qui ont été capables de produire des exemples et des sept institutions qui ont répondu soit qu'elles ne possédaient aucune information à ce sujet, soit qu'elles n'avaient pas connaissance de faits révélateurs. Le cas de ces dernières est particulièrement important; en effet, c'est seulement lorsque les archivistes pourront prouver de façon magistrale les conséquences néfastes de la non-utilisation des archives qu'ils commenceront à obtenir les crédits qui leur sont nécessaires.
Il est intéressant d'analyser les sept réponses qui produisent des exemples de catastrophes qui auraient pu être évitées.
3.4.1 En Irlande, il y a une vingtaine d'années, certains titres de propriété domaniale ont été détruits, ce qui a obligé à engager du personnel pour les reconstituer.
3.4.2 A Zanzibar, de nouvelles recherches ont été entreprises sur les maladies du giroflier et des études effectuées sur la remise en état des ports; or le travail avait déjà été partiellement fait et on pouvait trouver l'information aux archives.
3.4.3 En Indonésie, les inondations qui frappent les constructions immobilières nouvelles de villes comme Djakarta auraient pu être évitées si l'on avait consulté les documents relatifs à l'aménagement des zones urbaines conservés aux archives nationales.
3.4.4 Aux îles Marshall, un incendie a entièrement détruit l'immeuble administratif, détruisant du même coup un grand nombre de documents précieux et irremplaçables.
3.4.5 En Extrême-Orient, la consultation des archives aurait permis d'éviter le conflit territorial qui a opposé la Thaïlande, le Laos et l'un des pays voisins.
3.4.6 En Malaisie, l'autoroute Kuala Lumpur - Seremban a été construite dans les années 70 sur un terrain dont les caractéristiques géologiques ne convenaient pas. Maintenant il faut souvent faire d'importants travaux de réparation qui sont délicats; or cela aurait pu être évité si les études géologiques et d'autres documents conservés aux archives nationales avaient été préalablement consultés.
3.4.7 En Pologne, la consultation d'anciens documents sur les ouvrages destinés à protéger des inondations, conservés aux archives nationales, aurait permis d'éviter ou tout au moins d'atténuer les conséquences catastrophiques des graves inondations qui se sont produites en 1984 dans le bassin de l'Oder.
Le tableau d'ensemble qui se dégage des réponses au questionnaire est donc celui-ci: les archivistes savent que les fonds de documents et d'archives sont effectivement utilisés par les décideurs, mais ils ignorent en général à quelle fin. Ils savent que les documents sont demandés et en arrivent à la conclusion, succinctement exprimée par l'un des leurs, que: "les archives nationales étant le seul dépôt officiel publiques..., leurs fonds sont donc utilisés par les décideurs".
Cependant, si nous sommes incapables de déterminer avec précision quels sont les fonds que les décideurs utilisent, peut-être pouvons-nous obtenir cette information des décideurs eux-mêmes.
3.5 Le point de vue des décideurs sur l'intérêt des fonds de documents et d'archives
Cinquante-cinq réponses ont été reçues au deuxième questionnaire, qui avait été adressé aux ministères et administrations publiques pour obtenir des renseignements sur l'utilisation faite des documents administratifs et des archives dans la prise de décision.
Les décideurs donnaient en général l'impression d'attacher du prix aux archives. Trentequatre estimaient que les institutions d'archives méritaient un degré de priorité élevé pour l'allocation de ressources notamment financières, onze étant d'un avis opposé. Trente-cinq ont répondu que, pour ce qui les concernait, la consultation des fonds de documents et d'archives jouait un rôle déterminant dans le processus de prise de décision; huit ont répondu négativement. Mais, si une confortable majorité a répondu affirmativement à cette question, on voyait se dessiner un tout autre tableau lorsqu'on demandait aux mêmes personnes d'indiquer le nombre de fois, où, pour prendre leurs décisions, elles avaient consulté des documents ou archives d'âges différents.
La leçon la plus importante qui se dégage des réponses c'est que les archives proprement dites ne sont guère utilisées pour prendre des décisions. Si l'on peut affirmer que, d'une manière générale, dans la plupart des pays les documents administratifs deviennent des archives au bout d'une période de 25 à 30 ans, alors ils semblerait qu'il y ait vraiment très peu de décideurs qui aient recours aux archives pour prendre des décisions. Les statistiques d'utilisation étaient manifestement des estimations très grossières, mais le tableau d'ensemble est le même pour les institutions qui disposaient de chiffres exacts.
3.5.1 Dix-neuf des enquêtés n'utilisaient jamais de documents créés il y a 15 à 25 ans.
3.5.2 Quinze n'utilisaient jamais de documents créés il y a plus de 25 ans.
3.5.3 Onze n'utilisaient jamais de documents créés il y a 10 à 15 ans.
3.5.4 Au Land Office (Bureau du cadastre) du Ministère de la justice de Singapour, on comptait 6.000 consultations par an pour la catégorie des documents datant de 2 à 5 ans, 4.000 pour les documents datant de 5 à 10 ans, et pratiquement aucune pour les documents remontant à plus de 10 ans.
3.5.5 Au Siège du Ministère de la santé, à Singapour, le nombre de consultations annuelles tombait de 1.200 pour les documents datant de 2 à 5 ans à 240 pour ceux qui avaient été créés il y a 10 à 15 ans.
3.5.6 Au Ministère de l'éducation du Botswana, le nombre des consultations annuelles tombait de 246 pour les documents datant de 2 à 5 ans à zéro pour les documents datant de plus de 25 ans.
3.5.7 Au Ministère de la justice d'Australie, le nombre des consultations annuelles tombait de 13.200 pour les documents datant de 2 à 5 ans à 1.200 pour les documents créés il y a 10 à 15 ans et 100 pour les documents remontant à plus de 25 ans.
3.5.8 Au Ministère de la sécurité sociale d'Australie, le nombre des consultations annuelles était de 13.500 pour les documents datant de 2 à 5 ans, contre 30 pour les documents créés il y a 15 à 25 ans.
A la question de savoir s'ils consultaient ou envisageaient de consulter les fonds de documents et d'archives lorsqu'ils prenaient des décisions relatives à l'établissement d'un budget, à l'élaboration de projets et de plans de développement ainsi qu'à la planification de la main-d'oeuvre, seuls 32 décideurs ont déclaré consulter les documents administratifs dans le premier cas, 43 dans le deuxième et 31 dans le troisième.
Vingt-cinq enquêtés n'avaient pas le sentiment que des fautes et des erreurs avaient été commises, que des projets faisaient inutilement double emploi ou que le processus de prise de décision avait été entravé; et pourtant, ils n'étaient pas moins de 17 à estimer que pareilles choses s'étaient produites. S'il leur a paru difficile de produire des exemples précis, ils ont reconnu qu'il y avait des doubles emplois, le même travail étant simultanément fait par plusieurs ministères ou services administratifs, que dans certains cas on lançait des enquêtes pour recueillir des donnés qui avaient été collectées et existaient déjà dans d'autres services, que des tribunaux avaient rendu des verdicts non conformes à des décisions antérieures ou sans avoir au préalable pris connaissance de celles-ci. Trente-neuf des enquêtés ont déclaré qu'ils utilisaient les moyens mis à leur disposition par les centres de préarchives et les dépôts d'archives, et y avaient transféré ou versé certains de leurs dossiers.
Avant d'examiner comment l'administration des archives et la gestion des documents affectent les décideurs, il est nécessaire aussi d'analyser le processus de prise de décision, de façon à identifier le type d'information qu'il requiert.
Il est banal de le constater, beaucoup de régimes politiques différents existent dans le monde, selon que les pays sont gouvernés par un monarque, par un premier ministre ou par un président jouissant du pouvoir exécutif.
Si l'on peut parler de démocratie, d'autocratie, de dictature, de capitalisme, de socialisme et de communisme, il existe pour chacun de ces concepts des variantes et des particularités qui rendent toute généralisation difficile pour ne pas dire hasardeuse. Malgré ces réserves, il n'en est pas moins possible d'identifier un certain nombre de traits communs.
Dans la quasi-totalité des cas, l'on a d'un côté les dirigeants et les personnalités politiques qui exercent le pouvoir, prennent des décisions et s'efforcent d'une façon ou d'une autre d'exaucer les voeux de ceux qu'ils gouvernent, d'un autre côté les fonctionnaires, corps relativement permanent et stable qui est là pour exécuter les politiques et les voeux des gouvernants. Les rapports entre ceux deux groupes varient évidemment d'un pays à l'autre, d'une région à l'autre, d'une partie du monde à l'autre, mais, en fin de compte, il y a production et utilisation de documents et d'archives, quel que soit le régime.
En règle générale, il y a un mécanisme pour la formulation des textes législatifs réglementaires qui doivent guider et régir la conduite des citoyens, de ceux qui sont gouvernés. Ces textes sont élaborés dans des instances telles que les parlements, où les fonctionnaires jouent encore un rôle important dans l'élaboration des politiques, l'étude et la conception de programmes et la préparation de réponses en prévision de la pléthore de questions qui risquent d'être posées. Dans le monde occidental, le rôle des fonctionnaires dans la prise de décision est parfaitement illustré par la comédie intitulée "Yes Minister" (A vos ordres, Monsieur le Ministre).
Les politiciens ou les dirigeants ont généralement des collaborateurs qui se réunissent pour prendre des décisions sur les questions importantes. On parle, et peu importe, de Politburo ou de cabinet; mais, là encore, les fonctionnaires fournissent un soutien précieux en mettant l'information nécessaire à la disposition des décideurs.
Les décisions se prennent à différents niveaux de l'organisation. Il est assez évident que plus on descend dans la hiérarchie, plus le niveau de la décision à prendre est modeste et inversement, plus on s'élève dans la hiérarchie et plus les décisions prises sont importantes. Et cependant, à tous les niveaux, on a d'une façon ou d'une autre besoin d'information. L'employé de l'état civil qui enregistre les naissances a besoin de documents attestant la date de naissance et la filiation pour délivrer un acte de naissance. Le médecin hospitalier a besoin de certains éléments d'information pour diagnostiquer une maladie et prescrire le traitement adéquat. Le fonctionnaire de l'immigration a besoin d'information pour établir un passeport ou délivrer un visa. Les économistes du Ministère des finances ont besoin de certains éléments d'information pour produire les plans de développement économique nationaux à court, moyen et long terme. Le chef de cabinet a besoin de certains éléments d'information pour préparer son ministre à participer à la réunion du Conseil des ministres ou à prendre la parole dans telle ou telle instance. Dans tous les domaines d'activité, des décisions sont prises sur l'allocation de crédits budgétaires, la hiérarchisation des programmes, l'octroi d'avantages sociaux, l'ouverture de nouvelles mines, la fermeture d'entreprises improductives, l'information à publier ou le degré de confidentialité exigé pour certains types d'information.
Les fonds de documents et d'archives fournissent l'information qui est nécessaire à ceux qui prennent les décisions. La seule question est de savoir s'ils sont accessibles aux décideurs et si les décideurs sont conscients de leur existence et peuvent par conséquent s'y référer lorsqu'ils prennent des décisions.